a gramática política do brasil - edson nunes

a gramática política do brasil - edson nunes

(Parte 3 de 14)

Embora concentrando sua analise no periodo de 1930 a 19_6£L_Edson

Nunes prossegue pelo regime militar, mostrando, com dados muito claros, como foi enorme o aumento do insulamento burocratico nesse periodo. Deixa, entretanto, de dar a importancia necessaria ao Decreto-lei 200, de

1967, atraves do qual os militares tentam realizar uma reforma administrativa pioneira, de cardter gerencial.

A pergunta que cabe agora e: qual a relevancia dessa analise para o tempo presente? Tres mudan5as fundamentais ocorreram depois da analise contida neste livro: a sociedade civil ampliou-se, modernizou-se e tornouse mais democratica. A democracia foi restabelecida em 1985 e, dez anos depois, em 1995, o governo Fernando Henrique Cardoso propos uma reforma administrativa centrada na ideia da transi?ao de uma administracao piiblica burocratica para uma administrafao publica gerencial.

Com o retorno da democracia, reforca-se o universalismo de procedimentos, agora entendido de forma plena. Com sua contrapartida, o clientelismo patrimonialista reaparece como pratica, embora cada vez mais condenado em termos de valor. O corporativismo, por sua vez, perde forga, deixando de ser uma forma de organizacao da sociedade intermediada pelo Estado, para se transformar em mera estrategia de defesa de interesses por determinados grupos sociais. E o insulamento burocratico e colocado em cheque como antidemocratico. Nesse quadro, a tecnoburocracia estatal perde poder na medida em que nao consegue mais legitimidade para se insular na polftica. Perde poder, alem disso, porque a queda do regime militar esta relacionada a uma profunda crise do Estado nacional-desenvolvimentista, que fora sua principal obra.

Sua reacao diante da crise e da perda de poder e perversa: ela, que se propunha ser o princfpio de racionalidade na arena polftica brasileira, parte para a defesa irrational e logra, na Constituigao de 1988, eliminar todos os avan§os que haviam sido alcan9ados desde o Decreto-lei 200 na dire?ao de uma administragao polftica gerencial mais moderna e voltada para controle de resultados, ao inves do controle rigido dos processos. O retrocesso burocratico, entao ocorrido, cria privilegios para a burocracia na forma de estabilidade plena e aposentadoria integral, engessa toda a administraQao publica tornando-a dramaticamente centralizada e inefi- ciente, e corroi a imagem da alta burocracia publica que tantos servifos prestara ao pafs.

No piano polftico, por sua vez, ocorre um grande avanco democratico. O clientelismo continua presente nos partidos polfticos, mas a critica da a 4A GRAMATICA POLITICA DO BRAS1L sociedade a esse tipo de comportamento e cada vez mais forte, abrindo espago para o aparecimento de polfticos modernos, situados tanto na esquerda quanto na direita do espectro politico-ideologico. Sera com base em uma sociedade civil ampliada e democratizada e na lideranga de p,oliticos modernos apoiados novamente nos melhores setores da tecnobu- jeicracia que, a partir de meados dos anos 80, inicia-se amplo processo de ref orma do Estado brasileiro. Reforma que aponta na diregao de um Estado regulador e fmanciador, ao inves de executor. Na diregao de um Estado jnenor, embora mais rigido politicamente, de forma a ganhar governabilidgde. E na diregao de um Estado mais forte financeiramente e dotado de instituigoes e estrategias administrativas gerenciais, que Ihe permitem raumentar seu grau de governanga.

,M, Dentro desse quadro, sera ainda necessario manter a estrategia de .qompromisso que caracterizou o periodo analisado neste livro, principal- mente os anos 50? Compromissos, acordos e concessoes miituas sempre

Sjerao necessaries. Afinal, a politica e a arte do compromisso. Mas os compromissos e as permutas (trade-offs) serao outros. Atraves das "agendas autonomas" e das "organizagoes sociais" o Estado brasileiro podera contar com instituigoes muito mais flexiveis, eficientes e voltadas para resultados. Instituigoes, entretanto, que nao serao caracterizadas principaljnente pelo insulamento burocratico, mas pelo controle de uma alta burocracia situada no niicleo estrategico do Estado, a qual respondera aos

polfticos eleitos. A eficiencia somar-se-a, assim, a demanda de responsajjilizagao (accountability). For outro lado, o controle da agao das agendas autonomas e das organizagoes sociais nao ocorrera apenas atraves de contratos de gestao firmados com os polfticos e burocratas situados no riucleo estrategico, mas, de forma crescente, atraves de mecanismos de participagao social, em que os cidadaos controlem os servigos prestados pelo Estado.

Na conclusao do livro, Edson Nunes afirma que as elites reformistas, preocupadas com a governabilidade, deverao ter sempre em mente as gramaticas que relacionam Estado e sociedade. Nao ha diivida. Nesse sentido, sua contribuigao intelectual — ao explicar essas gramaticas ou instituigoes integradoras e organizadoras da sociedade brasileira — e fundamental. As instituigoes integradoras e coordenadoras hojerelevantes, entretanto, nao sao mais as mesmas. A definigao de quais sejam elas nos anos 90 e como se inter-relacionam e uma tarefa a ser realizada, para a qual esse livro servira de poderosa inspiragao.

cl Luiz CARLOS BRESSER PEREIRA

Maio de 1996

CAPITULO 1 POLITICA E ECONOMIA

O Brasil pertence ao grupo de paises que adotaram, nos ultimos 50 anos, uma economia capitalista moderna e internacionalizada. Paises que pro- _curam implantar uma_ ordem capitalista moderna tem de criar novas instituigoes. Aoperagao de um sistema capitalista moderno exige compor- tamentos individuals e institucionais compativeis com a logica da produgao economica.

A moderna ordem economica capitalista penetra todas as esferas da vida social e estende-se a outras instituigSes; a logica do mercado torna-se a regra predominante para a organizagao da vida politica e social, e os comportamentos individuals tambem sao embutidosna logica da produgao economica.

Observando o impacto da produgao capitalista na sociedade, Max

Weber chamou a atengao para a mesma ordem de problemas que se- riam mais tarde brilhantemente reunidos pela antropologia economica de

Polanyi: • P

A economia capitalista dos dias de hoje e um imenso cosmo dentro do qua! o indivfduo nasce e que se apresenta a ele, ao menos enquanto individuo, como uma inalteravel ordem de coisas dentro da qual ele deve viver. Forga o indivfduo, na medida em que este esta envolvido no sistema de relacpes de mercado, a adaptar-se a normas capitalistas de agao. O empresario que a longo prazo age contra essas normas sera inevitavelmente eliminado do cenario economico, da mesma maneira que o trabalhador que nao possa, ou se recuse a adaptar-se a elas sera atirado a rua; sem trabalho.1 5

E evidente que a ideia de que a realidade social e organizada em tornS de um complexo entrelagamento de forgas mais "modernas" e menos "modernas" de comportamento ja foi amplamente debatida. Entretanto"0

16A GRAMATICA POLITICA DO BRAS1L estudo das relagSes entre caracteristicas do mercado e da ausencia de mercado, entre modernidade e tradigao, continua a ser um ponto basico de referenda nas ciencias sociais. No contexto dos estudos brasileiros, as interpretagoes do Brasil contemporaneo tern sido])roTificaa£a'produgao de dicotomias, todas representando variances em torno do tema classico dos "dois Brasis": desenvolvimento versus subdesenvolvimento, Brasil urbano versus Brasil rural, industrializagao versus oligarquia rural, poder publico versus ordem privada, centralizacao versus poder local, sistole versus diastole, representacao versus cooptac_ao, tradigao versus modernidade, Brasil versus India. Ahistoria do pais tem sido freqiientemente explicada em termos da tensao constante entre_dois polos jpsjge mterminaveis, ou entiejigjgj^

.Dessa forma, Nestor Duarte, Oliveira Viana e Victor Nunes Leal enfatizaram a importancia do poder privado como uma barreira a construgao de uma ordem publica. De Oliveira Viana e Francisco Campos a Raimundo Faoro e Simon Schwartzman, os estudiosos investigaram o uso do poder publico na criagao de uma ordem estatal. De Maria Isaura Pereira de Queiros a Golbery do Couto e Silva, enfatizaram a importancia de sucessivos momentos de centralizagao e descentralizagao, de sistole e diastole, na formagao da sociedade e do Estado brasileiro. A Belindia de Edmar Bacha, por exemplo, e a mais recente manifestable, desde a otica da desigualdade, deste "olhar". Nao e exagero dizer que a ideia dos dois Brasis tem exercido um permanente fascinio, em suas variadas formas, sobre a vida intelectual brasileira.

As dicotomias se mostraram uteis na produ§ao de muitas analises perspicazes sobre a politica e a economia brasileiras. Entretanto o sistema institucional evoluiu _para umaJ[Qima_queJ:ranscende-a-JiocaQ--dQS-SdQis-

Brasis". Ao mesmo tempo que tem surgido criticas a tese da sociedade qu&elementos dejradigaojg _mg_dCTradjnteaggm_defgrmaj5.elatoiadas, e partir para a analise sistematica dessa interagao e para a construgao de um arcabougo analitico que capture as varias dimensoes de sua interagao.

Em geral, grande parte da critica ao paradigma da sociedade dualista origina-se de uma perspectiva neomarxista, que focaliza as complexidades envolvidas na articulagao de modos de produgao. Freqiientemente, a critica abordou o problema a partir de uma otica economica e internacional. Agora e oportuno desagregar o enfoque da sociedade dualista, partindo de uma perspectiva que combine a preocupagao com a economia e um foco solido na intera<;ao entre varias dimensoes institucionais, dentro da esf era politica de um caso nacional.

No contexto deste foco politico interpretative, e importante demonstrar como emergiram novos tipos de organizagoes pollticas e sociais, como se tornaram institucionalizadas e que impacto causaram em grupos, resolugao de conflitos, padroes de intermediagao de interesses e governabilidade. Defendendo a relevancia do estudo das instituigoes pollticas, Arthur Stinchcombe sugere que, ao responder a questao sobre como as relag5es de classe sao agregadas na sociedade, nao podemos olhar simplesmente para a esfera economica. A resposta "depende de como o sistema politico, e nao a economia, as agrega".2

As instituigoes pollticas desempenharam um papel crucial na formagao de relagoes de classe e de padroes de acumulagao de capital, no processo de implantagao de uma moderna ordem economica industrial no Brasil.

Desempenharam tambem um papel crucial na manutengao e integragao dentro de um marco nacional, de muitas relagoes que nao refletem a existencia de um moderno modo de produgao capitalista no pais.

No_processj3 de adoQao do capitalismo moderno, o Brasil tevg_d_e_criar

,_ niuitasjnstituigoes novas em periodode ternpgjgMiyjnnteurto. Contradizendo os diagnosticos de Weber e Polanyi, entretanto, nem todas forampenetradas pela logica impessoal das modernas rel agoesde jnerca- _do._Este processo de construgao institucional, em meio a profundas mudangas economicas e sociais, constitui o foco deste livro. Proponho, aqui, um arcabougo interpretativo para compreender as relagoes entre sociedade e instituigoes pollticas formais no Brasil contemporaneo.

A analise inicia-se com uma discussao das caracteristicas do capitalismo em sociedades industrials avangadas, em contraste com sociedades camponesas e sociedades capitalistas perifericas e nao-industrializadas. O objetivo, obviamente, nao e reificar estes contrastes, mas toma-los como ponto de partida para distinguir diferentes conjuntos de relagSes possiveis entre modo de produgao, padroes de agao social e instituigoes pollticas formais, e ainda propor que existem quatro padroes instituciojializadgs_de jelagoes ou "gramaticas"_que stnituram_ps jagos entre s0£kdadee instituigoes formais jig Brasihclientelismo, corporativismp, insulamento burocratico e universalismo de procedimentos. Dos quatro, apenas o ultimo reflete claramente a logica do moderno mercado capitelisto.;

Apos expor a estrutura teorica, realize uma analise historica dos fatores que contribuiram para a existencia desse quadruple sistema institucional brasileiro. Nos ires capitulos subseqiientes, mostro como o corporativis- mo, o insulamento burocratico e o universalismo de procedimentos incorporam-se ao clientelismo ja existente.

18A GRAMATICA POLITICA DO BRASIL

Meu argumento e o de que a institucionalizacao das quatro gramaticas progrediu de maneira desigual atraves do tempo, tomando-se como ponto de partida o primeiro governo Vargas (1930-45). Na decada de 30, a legislacao corporativista surgiu como um esforcjo para se criar uma solidariedade social e relacpes pacificas entre grupos e classes, onde nao teriam lugar a tradicional divisao entre partidos politicos nem os erros da ordem economica liberal.

Em 1933 o Brasil elegeu uma Assembleia Constituinte permeada pela representacao corporativista. 0 regime de 1934 foi substituido por uma ditadura, em 1937, mas os dispositivos corporativistas estao em vigor ate hoje: nao criaram a solidariedade social entao desejada, mas fimgjpjnataai .corno poderoso instrumento de controle e atrelamento do trabalho _ap Estado. j

No periodo pos-30, um processo de centralizagao politica desenvolveuse paralelamente a instauracao dos regulamentos corporativistas, retirando dos estados e municipios quase todos os meios para o exercicio da politica clientelista e transformando o governo federal no mais poderoso ator politico do periodo. x De 1937 emjdiante, quando_s£ .consoliHmi a._difadiira.,_as_nQtm.as corporativistas intensificaram-se . e fortalece_UrSe_a_cejitraIizacaQjQ-en=-- , tanto, centralizagao e corporativismonaQ_cQnsgguiram destruir o cliente-

Ijsmo. Ao contrario. geraram novos recursospara_sua_pEatica£e.cursosagora administradospelo governo federaL,

TTEstado Novo (1937-45) procurou tambem alterar as bases tradicionais do Estado brasileiro atraves de uma reforma do servi$o piiblico baseada no universalismo de procedimentos. O novo regime criou, ainda, um corpo tecnico, isolado das disputas politicas, para assessora-lo na formulacao de politicas. Um de meus objetivos nesse livro e examinar o legado da decada de 30, no qual o corporativismo constitui, sem duvida, uma de suas parcelas mais importantes. As tentativas de implantacjao tanto do universalismo de procedimentos quanto do insulamento burocratico nao foram tao bem-sucedidas nem tiveram tanto apoio quanto os regulamentos corporativistas.

O regime democratico de 1946 emergiu quando uma das novas grama- ticas, o corporativismo, ja se encontrava em pleno funcionamento ao lado da antiga, o clientelismo. Os novos partidos politicos, criados com a redemocratizagao, fizeram largo uso do clientelismo em seu processo de constituigao, renovando e reforgando, portanto, esta antiga gramatica. O universalismo de procedimentos foi menosprezado, mas o corporativismo foi mantido.

INSTITUigOES, POLITICA E ECONOMIA

Os anos que se seguiram a instalagao do regime democratico foram anos de construcao partidaria, em que os recursos do Estado desempe- nharam um papel crucial. Dos tres mais importantes partidos que emergiram no periodo, apenas um nao teve acesso a esses recursos desde o infcio. O PSD e o PTB, partidos criados no interior do aparelho de Estado, formaram uma "coalrzao de fato" para a patrtihagem, enquanto a UDN jamais encontrou sua verdadeira identidade e oscilou entre tentativas de participagao na politica clientelista e posturas em def esa do universalismo de procedimentos, da moralidade publica e das regras do mercado.

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