a gramática política do brasil - edson nunes

a gramática política do brasil - edson nunes

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As elites modernizantes encaravam esta coalizao de fato para a patronagem como um obstaculo ao progresso. Ja que o universalismo de procedimentos ainda nao era suficientemente forte para desalojar a ordem tradicional controlada pelos partidos politicos, a solucao pareceu ser acriacao de uma burocracia insuladajij'imjde perse_guir_a realizacao de politicas que nao fosseTimltadas. _ _ciL_As agendas protegidas pelo insulamento burocraticq rnostraram-se

_disrjostas a manter procedimentos _tecnicos e uma certa dose de universa- de seus funcionarios._

No inicio da decada de 50 foram criadas varias agendas insuladas, em meio a um intense debate entre nacionalistas e internacionalistas. As novas agendas, embora tecnicamente competentes, eram profundamente politizadas e pautaram suas atividades por opcoes politicas claras, atitude que tambem influenciou o recrutamento de seu pessoal. Na formulagaq e implementa5ao das politicas economicas que conduziram a consolidacao do processo de industrializacao, algumas agencias tinham um forte traco nacionalista, enquanto outras apresentavam uma tendencia mais "cosmopolita".

Dois presidentes da decada de 50, Geailio Vargas e Juscelino Kubitschek, beneficiaram-se da operacao competente dos dois tipos de agencias, utilizando, ao mesmo tempo, o corporativismo e o clientelismo entre outras arenas politicas. Gragas a habilidade na manipulacao de instituigoes fundadas em logicas diferentes, os dois presidentes coonestaram e incen- tivaram a institucionalizagao de um sistema politico multifacetado no Brasil. A partir dos anos 50, clientelismo, corporativismo, insulamento burocratico e universalismo de procedimentos desempenharam, atraves de diferentes formas institucionais, um papel fundamental na vida politica do pafs.

Sintetizando, meu objetivo e mostrar como a introdu$ao do capitalismo moderno no Brasil interagiu com a cria$ao de um sistema institucional sincretico, agora nacional e multifacetado, e nao mais regional e dualista.

20A GRAMATICA POL1TICA DO BRASIL

Neste sentido, analiso o problema da articulagao desta sociedade que se industrializa, do ponto de vista de suas estruturas politicas em interagao com a sua transformagao economica.

1. Max Weber, The Protestant Ethic and Spirit of Capitalism; ver tambem Karl

Polanyi, The Great Transformation; e George Dalton, "Primitive, Archaic and Modern Economies: Karl Polanyi's Contribution to Economic Anthropology and Comparative Economics", Essays in Economic Anthropology, Dedicated to the Memory of Karl

Polanyi. 2. Arthur Stinchcombe, Economic Sociology, p.247.

CAPITULO 2

TIPOS DE CAPITALISMO, iNSirruigoES E AgAo SOCIAL npBrasil: clientelismo, corporativismo, insulamento burocratico e univeiv salismo de procedimentos. As instituicoes formais podem operar numa variedade de modos, segundo uma ou mais gramaticas. Grupos socials podem, igualmente, basear suas agoes em consonancia com uma ou mais gramaticas.

Para colocar a discussao na perspectiva apropriada, este capitulo desenvolve-se em tres etapas. Primeiro, reve conceitos que tern sido utilizados na discussao das diferengas e similaridades entre as instituiqoes formais e os padroes de intermediaqao de interesses nas modernas formagoes capitalistas industrializadas e numa periferica e semi-industrializada como o Brasil. Tambem salienta o papel crucial desempenhado pelortiming em que elementos universais similares podem combinar-se para cTgeragao de diferentes resultados socials e politicos na periferia nao-industrializada, em comparaao com o centre industrial. Apesar de as categorias de centra e periferia serem altamente agregadas e conterem, obviamente, enormes variances no seu interior, elas sao uteis como um ponto de referenda inicial para introduzir os conceitos utilizados neste capitulo.

Em segundo lugar, introduz o tema do clientelismo como um componente distintivo de certas sociedades capitalistas. O clientelismo e contrastado com o universalismo de procedimentos das sociedades capitalistas industrializadas, atraves de uma distingao entre "troca especifica" e "troca generalizada" nas sociedades de mercado.

Finalmente, estabelece um contraste entre o corporativismo — como uma das principals caracteristicas da forma de governo brasileira — e o clientelismo. A conclusao e a de que a no§ao do clientelismo pode

22A GRAMATICA POLITICA DO BRASIL complementar com sucesso os esforgos dos estudiosos do corporativismo, preenchendo varias lacunas ainda nao cobertas pelos analistas.

O capitalismo e geralmente entendido como um modo de producao em que a propriedade e o controle dos meios de produgao estao na mao da burguesia. Este modo de producao requer a existencia de um mercado de trabalho livre. Os proprietaries dos meios de produgao compram no mercado a quantidade de trabalho necessario a produgao de bens. Esta e a base de um conjunto de relagoes de classe em que capital e trabalho constituem dois polos necessaries.1

Jojapjitajjsjmojn^

Nao existe o conflito armado da colheita nem a taxagao direta do que e produzido pelos trabalhadores. O capitalismo moderno nao faz uso de meios extra-economicos para a extragao da parcela jiestinada _as_fragoes dominanteg. embora possa utiliza-los para reforga-la.

Dada a complexidade da sociedade capitalista moderna, a dinamica da estratificacao da estrutura de classes deixa espaco para a existencia de uma multiplicidade de grupos de interesses.2 No capitalismo moderno a agao "concertada" de grupos de individuos depende de varies f atores, tais como posigao do grupo na matriz da estratificagao social, acesso ao uso de

recursos politicos, grau de satisfagao das necessidades economicas, arranjos dominantes para a agrega§ao e intermediagao de interesses, e assim por diante. A situacao de classe nao constitui base suficiente para a acao

£°lgtiyjLgJ'-il[a Do pontg de_vista politico, algiins_Automs,p.arle_mjLa_hlpJe3_e_djLq.ue. o moderno_ 4jorq.ue. classe e_ cjdadania sao entidades antagojurasu'e'oTiSeralSm'o , procura reconciliar atraves do "ckmunio publico". Sufragio e ciHaHania'sTQ os.eivajentes-g|itirosjo_mgrdoecCTigrmcQ.jJa foi dito que a cidadania constitui a principal revolucao de nossa era. O "dominio publico", onde individuos funcionam como eleitores, como checks and balances do poder do Estado, como cidadaos, tern sido visto como uma conseqiiencia do funcionamento do mercado economico livre. O dominio publicoe o espago .abjstratg onde as contradicoes entre a 16gica_da_producao capitalista e as demandas dasociedade sao reconciliadas.^

©"EstaSomoderno se transformou no primeiro detentor da for§a como um atributo de sua autoridade. Aconstru§ao de uma autoridade racional e territorialmente universal foi um fator-chave no desenvolvimento dos

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUTES E AQAO SOCIAL23

Estados capitalistas contemporaneos.4 Esta autoridade foi desenvolvida atraves de varios tipos de dominagao que marcaram progressivamente a separagao entre Estado e sociedade. Historicamente houve concentracao de autoridade nas maos do Estado, mas parcela razoavel de autoridade permaneceu nas maos das elites locais. A industrial izacao e a mobilizacao social erodiram a autoridadejocal e geraram um dominio publico nacional, "" onde-o.sJndividuos se_rehjicj£narnsolrri5sutros e cortro'E's"taclo"ae' .

0 dominio publico e regulado por normas e instituigoes baseadas no umversaUsrnperocedimentoSj isto e, normas que podem ser formalmente utilizadas por todos os individuos da polity, ou a eles aplicadas, ao elegerem representantes, protegerem-se contra abuses de poder pelo Estado, testarem o poder das instituicoes formais e fazerem demandas ao Estado. "Liberdade de expressao, liberdade de reuniao e liberdade de imprensa sao aspectos basicos da representagao 'procedural'. Quando essas garantias de procedimento sao suprimidas, e extraordinariamente dificil para o povo formular e exprimir seus interesses." O universaljsmo de procedimentospor si so nao garante a existencia da democracia, mas_e_ um de seus componeiitescruciaisj

0 longo processo historico do desenvolvimento da moderna sociedade capitalista nao somente representou uma revolugao economica mas tam- bem marcou a redefinigao dos padroes de relagoes sociais e politicas no interior dos Estados-nagao. Significou a reformulaao das relacoes entre individuos, redefiniu instituigoes basicas como a Igreja, a famflia e a propriedade, reformulou o conceito de liberdade.6

Esta "grande transformacjio", nao obstante, teve lugar apenas numa parte muito pequena do globo, aquela constitufda pelas nacpes do noroeste da JEuropa e~Bos~Estagos~UrTigo7 Os termos "capitalismo moderno", SQciedadesjiernpcraticas" e "civilizagao ocidental" estao estreitamente re].acigj]adk)S_a_effiasria;goe£. As sociedades capitalistas do Atlantico Norte sao o produto de uma combinagao de multiples fatores historicos e circunstancias conjunturais que, digamos assim, ajudaram a "congelar" um conjunto de elementos cruciais para a criagao das sociedades democraticas ocidentais.

Asjnodernas sociedades capitalistas industriais sao constituidas por: a) um_p.adr.a.o__distinto de autoridade racional baseada no universalismo i_de prpcedimentos; b) um padrao dominante de agaojocial baseada no indiidjiaiisjng_ejioirnpersonalisrno de procedimentos que repousa enruma multiplicidade de fra_coes de clas_sezrupps de status, partidos politicos e ecgnornia de mercado baseada na transferencia impes-

24A GRAMATICA POLITICA DO BRASIL soal de recursos economicos, onde as trocas que ocorrem independem das caracterfsticas pessoais dos individuos envolvidos. Em poucas palavras, o que chamamos decapitalismo moderno e urn compostojiin&gQmbmacao de condigpes economicas, arranjos spciais ejsstruturas poljticas, Jodps

, interconectadps._ Seria problematico utilizar a historia das sociedades capitalistas indus- trials como um paradigma para prever o future das sociedades capitalistas perifericas, nao-industriais ou semidesenvolvidas, porque o centre percor- reu estagios e patamares especificos a sua propria historia. As combinacjoes, isto e, os conjuntos de relates entre condiqSes economicas, estrutura social e arranjos politicos que ali ocorreram — e que sao responsaveis pela heterogeneidade no interior do proprio centra — nao serao encontrados em outro lugar. For simples razoes probabilisticas, nenhuma perspectiva evolucionaria linear que tomasse o centre como paradigma poderia ser capaz de prever os desdobramentos historicos dos paises nao-centrais: nestes, diversos fatores internos teriam que se repetir da mesma maneira que no centra, e varios outros fatores internacionais, que constituiram o cenario para o desenvolvimento dos paises centrais, teriam que estar novamente pre- sentes. Para complicar mais as coisas, o timing da combinagao dos eventos deveria ser o mesmo.8 Alem disso teria que existir uma condic.ao final impossivel: os paises

centrais deveriam estar ausentes do mundo atual porque sua simples existencia nao apenas altera o espago no qual os paises perifericos devem subsistir, mas tambem fixa parametros, incentives e limites para esses paises. Mesmo na por§ao do mundo a que me refiro, de mode simplif icado, como o "centre", os que se industrializaram mais cede determinaram a agenda para os que chegaram mais tarde. Comparando a Inglaterra com as nac.6es continentals por volta de 1848, William Langer concluiu "que todo o continente, com a possivel excec.ao da Belgica, estava uma geragao inteira atras da Inglaterra". 9 Como afirma Bendix:

A historia moderna tern sido caracterizada por consecutivas revolucpes ou restauragoes, e cada uma destas transformacjoes influenciou a seguinte (...) Cada uma destas revolucpes ou restauragoes foi uma resposta coletiva a condicpes internas e estfmulos externos. Cada uma teve repercussoes alem das fronteiras do pafs em que ocorreu. Apos cada transformagao, o mundo mudou no sentido de Heraclito, de que nao e possfvel banhar-se duas vezes nas mesmas aguas de um rio. A partir do momento em que o rei ingles foi destronado e o Parlamento declarado supremo, outras monarquias se tornaram inseguras, e a ideia do governo parlamentar foi langada. A partir do momento em que a industrializagao foi iniciada, outras economias se tornaram atrasadas. A partir do momento em que a ideia de igualdade

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUigOES E AgAO SOCIAL25 foi proclamada perante o mundo, a desigualdade se tornou um fardo pesado demais para se carregar.1 "

Quando o capitalismo e entendido como um pacote de condigoes e relacoes entre variaveis no contexto da produgao capitalista, torna-se possivel falar de "variantes de capitalismo", que podem partilhar tragos similares, enquanto sao, ao mesmo tempo, profundamente diferentes uma da outra. n Tome-se, por exemplo, as sociedades capitalistas nao-industriais ou semi-industrializadas. O que as separa do capitalismo moderno nao e apenas uma defasagem no tempo, ou umas poucas etapas numa hipotetica escala de moderniza§ao.

Hcapitalismo industrial moderno e o capitalismo perifericg_podem jgr_ lar^

Vjasica e, ao jnesnio tempo,diferentes no que diz respeito: a) aos desdobramentosjsjjjncjjs na periTeTJlTcljmp conseqiiencia de sua existencia no centro; b) aos desdobrarnentos_his^ toricos — e o timing — dos conflitos e contradigoes existentes na periferia gjfIo~iungagjOTfancm7gaTiv¥cle^ arranjos politicos que foram estabelecidos para administrar a qrdem

', ou de integra5ao,_entre Estado_e_ _ jocigdade; d) aos padroes deacao social e de orientajao norrnativa do jndividuos como membros de diferentes classes, grupos ou facgoesJg distintas "passagens" que tiveram lugar em cada sociedade periferica e que ajudaram a "congelar'ou£ecriar jmportantes aspectos daquela sociedade determinada; fjas caracterfsticas dq_processo de acumulagap _detgitaL_

_Q_gntendimentp_ do capitalismo como um pacote de condicoes e re» ncluir oes 4e a§° social, tipp de autoridade publica __ej3adrges_de intermediagao de intereses Este procedimento nao deixara espago para a discussao do capitalismo periferico como uma transigao entre o tradicionalismo e o capitalismo moderno; dirigira, ao contrario, o foco da analise para a combinagao distinta e duravel de elementos que caracterizam uma sociedade especifica em comparagao com outras.12

A no§ao de combinaao (e o timing desta combinac,ao) e crucial.

Desdobramentos historicos sao tanto produto da acumulagao de fatores estruturais como o sao de escolhas virtuais ou de "oportunidades de vida".13 Condicoes estruturais fornecem o cenario, a "janela", para esco- lhas, coalizoes e resoluc.5es de conflitos. Isto quer dizer que as condigoes estruturais similares, se existem, podem produzir diferentes resultados em sociedades distintas, dependendo do padrao das escolhas feitas pelos principals atores politicos. Uma "oportunidade" estruturalmente criada

26A GRAMATICA POLITICA DO BRASIL nao garante nada. Oportunidades, para serem aproveitadas, devem ser captadas e moldadas pela aqao humana inteligente.14 Sempre que ocorre uma transformaqao importante, uma passagem — como a industrializa§ao ou uma revolucjao politica—, ela exclui varias alternativas e abre inumeras outras.15 Pensemos na industrializacjao. Ela cria novas oportunidades para co- alizoes politicas assim como novos tipos de conflitos, oferece novas bases para a competigao politica, mina o poder das elites fundiarias e torna impossivel para elas governar de forma oligarquica. Alem disso, promove a emergencia de novos atores coletivos. Isto significa que, ao mesmo tempo, a industrializagao cria novas oportunidades e evita a ocorrencia de varias outras alternativas. Em qualquer caso, os resultados politicos existentes serao sempre o produto da combinagao de varies f atores importantes em dada seqiiencia temporal. No caso do Brasil, a industrializaqao teve lugar num contexto em que os grupos oligarquicos ja estavam enfraquecidos por confrontos politicos, pela depressao mundial no final da decada de 20, pela presenc_a de uma elite estatal crescentemente forte e pela existencia de grupos competitivos. A emergencia de uma nova ordem na decada de 30, e ainda mais nitidamente na decada de 50, aconteceu na ausencia de uma faccio dominante, hegemonica. O Estado moderno que comeqou a ser construido da decada de 30 em diante foi denominado "Estado de compromisso", em que nenhum ator ou facgao principal detinha uma supremacia clara sobre os outros.16

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