a gramática política do brasil - edson nunes

a gramática política do brasil - edson nunes

(Parte 6 de 14)

A propensao ao personalismo e bem ilustrada pela instituigao dojeitinho e pelo uso da autoridade pessoal, tao bem representada pela expressao "voce sabe com quern esta falando?", brilhante e extensivamente analisada por Roberto Da Malta.37 Clientelismo e personalismo, entretanto, seriam enfrentados e tentativamente corrigidos, desde a decada de 30, por decis5es politicas que buscavam o universalismo de procedimentos, por leis que regulavam os empregos no servigo publico, e pela criacao de burocracias insuladas que nao seriam receptivas a demandas fisiologicas e clientelistas oriundas dos partidos polfticos.

Como opera o clientelismo numa sociedade complexa como a brasileira? O clientelismo repousa num conjunto de redes personalistas que se esten-

dem aos partidos polfticos, burocracias e cliques. Estas redes envolvem uma piramide de relagoes que atravessam a sociedade de alto a baixo. As elites politicas nacionais contam com uma complexa rede de corretagem polftica que vai dos altos escaloes ate as localidades. Os recursos materiais do Estado desempenham um papel crucial na operagao do sistema; os partidos polfticos — isto e, aqueles que apoiam o governo — tern acesso a inumeros privilegios atraves do.aparelho de Estado. Esses privilegios vao desde a criagao de empregos ate a distribuicao de outros favores como pavimentagao de estradas, construgao de escolas, nomeagao de chefes e servigos de agendas, tais como o distrito escolar e o service local de saude. Os privilegios incluem, ainda, a criagao de sfmbolos de prestfgio para os principals "corretores" dessa rede, favorecendo-os com acesso privilegiado aos centres de poder.

Alem desses meios tradicionais de patronagem, outros meios "in- diretos" sao criados, como linhas de credito a serem utilizadas por fazendeiros ou homens de negocio locais, atraves do Banco do Brasil ou outros bancos estatais e agendas de desenvolvimento. Empreiteiros e construtores que trabalham para o Estado por contrato freqiientemente se

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUTES E AQAO SOCIAL33 beneficiam das redes de relacoes a fim de receber pagamento imediato pelos servigos prestados.

As instituicoes formais do Estado ficaram altamente impregnadas pnr este processo de tmcas .j

, burocraticos acontecem Jigm _u_ma_ 'Imaozinha". JBo£tan.ta._a_biitQcrac.i q apoia a operac.ao do clientelismo e suplementa o sistema partidario. Este sistema de troca nao apenas caracteriza uma forma de controle do fluxo de recursos materiais na sociedade, mas tambem garante a sobrevivencia polftica do "corretor" local.! Tbdo o conjunto de relagoes caracterfstico de uma rede esta baseado em contato pessoal e amizade leal.

Quase todos os autores que escrevem sobre os partidos polfticos brasileiros concordam que o clientelismo e uma de suas caracterfsticas mais marcantes. O clientelismo tern sido visto, entretanto, como uma caracterfstica da Republica Velha, da polftica do "cafe-com-leite", do coronelismo, em suma, como uma caracterfstica do Brasil arcaico.

O clientelismo politico, no entanto, permanece bastante vivo, por exemplo, nos dois mais modernos centres urbanos do pafs, Rio de Janeiro e Sao Paulo. Aqueles que examinaram o clientelismo no posguerra viram-no freqiientemente como uma sobrevivencia do passado, que se vinha deteriorando no polarizado cenario anterior a 1964. Aqueles que analisaram as mais obvias manifestagoes de clientelismo — o malufismo em Sao Paulo e o chaguismo no Rio de Janeiro — consideram o clientelismo um produto do autoritarismo. A ditadura militar e responsabilizada pela supressao dos mecanismos que permitiam o confronto de interesses, a tal ponto que a unica linguagem polftica disponfvel passou a ser a gramatica do clientelismo, evitando o aparecimento de antagonismos que refletiriam as verdadeiras clivagens na sociedade brasileira.

Os dois argumentos acima contem elementos de verdade. Nao obstante, nenhum dos dois 6 capaz de deslindar as razoes da existencia do clientelismo polftico em areas modernas do Brasil antes, durante e — como tudo esta indicando — depois do autoritarismo. O clientelismo se manteve forte £0-decoLrer.de perfodos democraticos, nao definhpu duranlepjQliEnSr^ autorjtarisjno, nao fpj exti^ de&agueza no decorrer da abertura polftica.

O universalismo de procedimentos e o insulamento burocratico sao muitas vezes percebidos como formas apropriadas de contrabalangar o clientelismo. O universalismo de procedimentos, baseado nas normas de_..

impersonalismo, direitos iguais peranle a lei, e checks and balances, podena're'frear e desafiaros favores pessoais. De outro lado, o insulamento-

34A GRAMAT1CA POLITICA DO BRASILTIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUICOES E AQAO SOCIAL35 burocratico e percebido como uma estrategia para contornarolie.nMlismo atraves da criagao de ilhas de racionalidade e de especializagao tecnica.

yajmguagem,dategnajajrganjzadpjia l cpntemporaneaolnsulamen-

.to burocratico e o processo de_raateaedt%lgDegnicg-_doL Ejtadc contramterMencra°OTiunda do~pliblico ou etraywizagoe intermedidTiasrAo nucljoiScmco "(Tatribuida a realizaca.o_de-Qbj.eiiyos especificos. O insulamento burocratico significa a reducao do escopo da arena em que interesses e demandas populares podenLdesfirixpgriharum_rjap,el.'Esta reducao da arena e efetivada pela retirada de organizaqoes cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaco politico governado pelo Congresso e pelos partidos politicos, resguardando estas organizagoes contra tradicionais demandas burocraticas ou redistributivas .

Dada a complexidade da tarefa e suas multiplas partes constitutivas (determinates da exeqiiibilidade do projeto, analise financeira, supervi- sao e gerencia de projetos, geraqao de recursos financeiros, avaliaijao das necessidades do pais, obtenqao de consenso entre metas e valores), o ambiente operativo (task environment} das agendas insuladas e altamente complexo. Nestas conduces, a informacao e fortemente valorizada, e a coalizao formada com atores externos selecionados e vital para garantir tanto os recursos adicionais para a realizagao das metas como para solidificar a protecao do nucleo tecnico contra ruidos originados no mundo

exterior.38 Ha duas caracteristicas do processo de insulamento que devem ser entendidas. Uma envolve variacoes no grau de insulamento, a outra envolve mudangas temporais. Primeiro, nem todas as agendas insuladas o sao no mesmo grau. Pode-se imaginar um continue que vai do insula- mento total a um alto grau de penetracao pelo mundo politico e social, isto e, o "engolfamento" social. Os graus de insulamento ou de "engolfamento" terao implicates na estrutura, eficiencia, capacidade de respostas e res- ponsabilidade das organizacpes.

Segundo, nem todas as agendas que foram insuladas permanecerao assim com o passar do tempo; uma vez atingidos os objetivos, o ambiente operativo torna-se menos complexo, e as organizacoes podem deixar de existir ou mesmo ser "desinsuladas". O "desinsulamento" pode ocorrei _p_grque o nucleo tecnico nao requer protecao quandog ambiente operativo e analisavel, previsi'vel e menos incerto. Em troca, novas agencias insuladas podem ser necessarias para outras tarefas encaradas como fundamen- tals. Nestas condigoes, os atores estatais sempre procurarao insular aquilo que entendem como nucleo tecnico, seja ele composto de agencias de formulacao de polfticas economicas, agencias encarregadas de seguranca e informacao, politica nuclear ou politica de informatica.

Para conseguir altos graus de insulamento, as agencias estatais devem desfrutar de um forte apoio de atores selecionados em seu ambiente operativo. No contexto da realidade politica brasileira, os parceiros rele- vantes sao as elites industrials, nacionais e internacionais. Reduzir os limites de arena de formulagao de polfticas significa em geral a exclusao dos partidos politicos, do Congresso e das demandas populares. Excluindo-os, os atores que promovem o insulamento almejam refrear o persona- lismo e a patronagem em benef icio de uma base mais tecnica para a fixacao de prioridades.

Entretanto, ao contrario da retorica de seus patrocinadores, o insulamento burocratico nao e de forma nenhuma um processo tecnico e apolf- tico: agencias e grupos competem entre si pela alocagao de valores alternatives; coalizoes politicas sao firmadas com grupos e atores fora da arena administrativa, com o objetivo de garantir a exeqiiibilidade dos projetos; partidos politicos sao bajulados para proteger projetos no Congresso.

O mais obvio exemplo contemporaneo de uma burocracia altamente insulada e o Servi$o Nacional de Informacoes — SNI. O SNI foi a agenda federal de informagoes, diretamente ligada a Presidencia da Republica. Nao havia controle ou checks and balances sobre as atividades do SNF em qualquer nivel do governo. O Departamento de Administracao do Servico Publico — DASP, criado em 1938, pode ser citado como um exemplo do passado que serviu tanto para fortalecer o universalismo como para desempenhar outras atividades, que tipificaram o DASP daquela epoca como uma burocracia insulada. Alem destas duas agencias, entretanto, outras agencias civis como o Banco Nacional de Desenvolvimento Economico — BNDE, a Petrobras, a Comissao Nacional de Energia Nuclear (CNEN), a maioria encarregada da produc.ao economica e da formulacjao de politica economica — foram tambem insuladas contra a ampla rede de personalismo e clientelismo oriunda do sistema politico.

,Em geral o universalismo de procedimentos e associado a nocao de cidadania plena e igualdade perante a lei, exemplificada pelos paises de avancada economia de mercado, regidos por um governo representative. Grupos de classe media, profissionais e tecnocratas sao muitas vezes percebidos como potencial "eleitorado do universalismo", isto e, "grupos que se opoem ao sistema de patronagem e que insistem em que os beneficios e encargos publicos sejam alocados de acordo com um conjunto de regras e procedimentos gerais — e universalfsticos (...)" Os jornalistas

36A GRAMATICA POLITICA DO BRASIL sempre escrevem contra os males do clientelismo e do personalismo; associates dos moradores freqiientemente veiculam suas demandas por maior participate universalfstica nas decisSes relevantes para seus membros, exigindo regras mais impessoais e mais universalismo de procedi- mentos; partidos politicos de oposicjao criticam com muita frequencia o uso de procedimentos clientelistas por parte do governo.

Formalizado em leis, o corporativismo reflete uma busca de racionalidade e de organizacao que desafia a natureza informal do clientelismo. Embora regulado por normas gerais escritas, o corporativismo nao e igual ao universalismo de procedimentos. Os regulamentos do corporativismo nao content clausulas para o desafio individual ao sistema de leis corporativas. Essas leis preocupam-se com incorporagao e controle, nao com justo e igual tratamento de todos os individuos. O corporativismo determina os limites da participate e nao pode ainda ser completamente alterado pelo voto daqueles que se submetem a ele. Voluntariamente ou nao, uma pessoa e automaticamente envolvida pelas leis corporativas a partir do momento em que assina um contrato de trabalho. "No Brasil a lei trabalhista, altamente estruturada e minuciosamente regulamentada, e um exemplo soberbo da busca da racionalidade."39

Corporativismo e universalismo de procedimentos tern uma etiologia diferente: a legislacjao corporativa busca inibir a emergencia de uma ordem de conflitos de classe, enquanto o universalismo de procedimentos ten- deria a emergir como a segundamelhor opgao, um second best, ao conflito ou ao impasse. O corporativismo tambem inibe a existencia de grupos de interesse autonomos que poderiam derrotar a logica do clientelismo atraves da organizacao de grupos de pressao independentes. Isto refor$a a importancia de arranjos pessoais e clientelistas, a fim de contornar a legislagao corporativa, formal e rigida.

Os primeiros ideologos do corporativismo no Brasil imaginavam-no como um mecanismo apropriado para a criagao de uma sociedade solidaria (af incluindo os empresarios), onde nao existiriam os conflitos politicos e de classes, entendidos como divisivos. Atualmente o corporativismo no

Brasil jsjmijnecanismo que serve ao proposito de absorver de forma ntSSESASJHSito politico atraves da incorporaQao e da organizagao do

JrabalhaJ) tipo de corporativismo de Estado, implantado no pais na decada de 30, difere profundamente daiformadeorporativismo societSfexTstenre

TIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUigOES E AgAO SOCIAL37 em alguns paises capitalistas avancados. A despeito da inclinacao pelo capitalismo de Estado no Brasil, formas de corporativismo societal tam- bem emergiram nos ultimos 40 anos, como uma estrategia empresarial para penetrar o Estado.4 "

Tal como o clientelismo contemporaneo, o corporativismo e uma arma de engenharia politica dirigida para o controle politico, a intermediagao de interesses e o controle do fluxo de recursos materiais disponiveis. Antes de comparar clientelismo e corporativismo no Brasil, e ja que o Brasil tern sido freqiientemente caracterizado como um dos paises mais tipicamente corporativos, serao alinhadas algumas consideragoes sobre varia$6es de corporativismo. Vamos rever as principals tendencias da argumentacao corporativista, para demonstrar como o estudo do clientelismo pode preencher algumas lacunas nao preenchidas pela literatura sobre o corporativismo.

Em beneficio da concisao, optei por discutir duas das mais influentes abordagens sobre o corporativismo: a de Schmitter, nos Estados Unidos, e a de Winkler, na Europa.41 Em seu fecundo artigo, Schmitter afirma que o corporativismo e um jsistgma de representacao de interesses (ou intermediaQao de interesses, como preferiu chamar em trabalho posterior), baseado em numero limitado de categorias compulsorias, nao-competitiyas, hierarquicas e funcionalmente separadas, que sao reconhecTdas, per- mitidas esubsidiaBag pelo Estado. No caso do conjorafivismo de~Estado, os grupos sao dependentes e infiltrados; ja o corporativismo societal e autonomo e penetrante. Schmitter encara o corporativismo societal como a resposta natural a ineficiencia do liberalismo economico em contextos pos-industriais. Portanto, o corporativismo evisto, ao mesmo tempo, como um sistema de intermediagao de interesses e como um sistema de formulaqao de politicas. Em ambos os casos, o corporativismo e uma estrategia que visa a eficiencia economica com baixos niveis de conflito.

O corporativismo, tal como concebido por Schmitter, representa um grande desafio para as teorias pluralistas que defendem a ideia de que os interesses vem "depois" dos individuos e que o Estado aparece como uma estrutura para mediar, equilibrar e abrir caminho aos interesses individuals (ou de grupo). O argumento corporativista, entretanto, afirma que a) o

Estado sempre esteve presente na organizagao de interesses, e b) a organizacjao nao e totalmente espontanea.

38A GRAMATICA POLITICA DO BRASILTIPOS DE CAPITALISMO, INSTITUIC.OES E AQAO SOCIAL39

(Parte 6 de 14)

Comentários