Direito Ambiental-unid-II

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Unidade I

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5 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

5.1 Conceito e previsão legal

Licenciamento ambiental é o processo administrativo por meio do qual o Poder Público procura controlar as atividades humanas potencialmente poluidoras. Ele tem caráter nitidamente preventivo, com o objetivo de evitar, ou ao menos minimizar, o impacto ambiental negativo. Trata‑se, sem dúvida, do mais importante instrumento de controle dessas atividades e de proteção ao meio ambiente.

O licenciamento ambiental é um instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente, consubstanciado num procedimento administrativo por se tratar não de apenas um ato, mas de um encadeamento de atos administrativos. Ele decorre do exercício do poder de polícia do Estado, alicerçado nos princípios da prevenção e da supremacia do interesse público sobre o particular.

Do ponto de vista legal, a definição de licenciamento ambiental encontra‑se na Resolução 237/97 do CONAMA, art. 1º, inciso I:

Art. 1º – Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

O licenciamento ambiental está alçado à condição de instrumento de efetivação do desenvolvimento sustentável, conforme se observa em análise sistemática do cotejo do inciso I do art. 4º com o inciso IV do art. 9º, ambos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81).

Art. 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I – à compatibilização do desenvolvimento econômico‑social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

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Art. 9º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

A exigência do licenciamento ambiental está prevista na Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), art. 10:

Art. 10 – A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

Tal exigência legal é reforçada no art. 2º da Resolução 237 do CONAMA:

Art. 2º‑ A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.

Destarte, qualquer empresa cuja atividade se utilize de recursos ambientais e que contenha um risco de causar poluição ou degradação ambiental, obrigatoriamente deverá realizar o licenciamento ambiental e somente pode se desenvolver após a obtenção da licença ambiental que lhe autorize o funcionamento.

Nada há de inconstitucional no licenciamento ambiental. Muito pelo contrário. A exigência e obrigatoriedade do licenciamento ambiental para tais atividades estão em consonância com a Constituição Federal, especialmente no que diz respeito à ordem econômica, no art. 170 que ao mesmo tempo em que tem a livre‑iniciativa como fundamento, admite um controle dessa liberdade ao estabelecer a defesa do meio ambiente como um de seus princípios (inciso VI).

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

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VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

A liberdade de ação preconizada no caput do referido art. 170 não é total. É uma liberdade vigiada, controlada pelo Poder Público, em razão dos objetivos sociais preconizados pela Carta Magna (arts. 1º e 3º). Daí a razão de ser do seu parágrafo único, que ressalva essa liberdade de ação à autorização dos órgãos públicos, nos casos previstos em lei.

Art. 170. (...)

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. (grifo do autor)

Deste modo, a Constituição admite o controle das atividades empresariais efetiva ou potencialmente poluidoras, de sorte que podemos afirmar que o licenciamento previsto no art. 10 da Lei 6.938/81 foi devidamente recepcionado pela Constituição Federal de 8.

5.2 Empresas obrigadas ao licenciamento ambiental.

Como vimos, conforme o art. 10 da Lei 6.938/81, o licenciamento é obrigatório para empresas que utilizem recursos ambientais e / ou que sejam efetiva ou potencialmente poluidoras.

Destarte, não é toda empresa que está sujeita ao licenciamento ambiental, mas tão somente aquelas que usam recursos ambientais e aquelas cuja atividade apresente risco para o meio ambiente, possível de causar poluição lato sensu.

Para tornar mais fácil a identificação das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, o CONAMA listou‑as no anexo 1 da Resolução 237. Referida lista contempla atividades das mais diversas, abarcando praticamente todos os setores da economia. Para se ter uma ideia, as atividades ali contempladas referem‑se a:

a) Extração e tratamento de minerais; b) Indústria de produtos minerais não metálicos; c) Indústria metalúrgica; d) Indústria mecânica; e) Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações; f) Indústria de material de transporte;

Direito AmbientAl g) Indústria de madeira; h) Indústria de papel e celulose; i) Indústria de borracha; j) Indústria de couros e peles; k) Indústria química; l) Indústria de produtos de matéria plástica; m) Indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecidos; n) Indústria de produtos alimentares e bebidas; o) Indústria de fumo; p) Indústrias diversas; q) Obras civis; r) Serviços de utilidade; s) Transporte, terminais e depósitos; t) Turismo; u) Atividades diversas; v) Atividades agropecuárias; x) Uso de recursos naturais;

É de se observar, entrementes, que a referida lista não é exaustiva nem taxativa. Isso significa dizer que qualquer outra atividade, ainda que não constante da lista, pode ser considerada poluidora pelo órgão ambiental e estar sujeita ao licenciamento. Isso pode ser confirmado pelo teor do § 2º do art. 2º da própria Resolução 237:

§ 2º – Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.

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O que se pode afirmar com toda razão é que as atividades listadas pelo CONAMA estão obrigadas ao licenciamento sem mais discussões.

5.3 Etapas procedimentais do licenciamento ambiental

O licenciamento ambiental é um ato administrativo complexo, que envolve três etapas distintas entre si e que são indispensáveis:

a) licença prévia (LP): prevista no inciso I do art. 8º da Resolução 237 do CONAMA, ela será concedida na fase preliminar do planejamento da empresa. A licença prévia terá validade pelo período estabelecido no cronograma, não podendo ser superior a cinco anos.

b) licença de instalação (LI): prevista no inciso I do art. 8º da Resolução 237 do CONAMA, ela autoriza a instalação da empresa. A licença de instalação terá validade pelo prazo estabelecido no cronograma de instalação, não podendo ser superior a seis anos.

c) licença de operação (LO): prevista no inciso I do art. 8º da Resolução 237 do CONAMA, ela autoriza a operação da empresa. A licença de operação, que deverá obedecer aos planos de controle do meio ambiente será de no mínimo quatro anos e de no máximo dez anos.

A renovação da licença de operação deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 dias antes do término de seu prazo de validade. Respeitado esse prazo, o protocolo do pedido torna a licença automaticamente prorrogada até ulterior manifestação do órgão ambiental.

É bom observar que tais licenças podem ser concedidas de forma isolada ou sucessivamente, tendo em vista a natureza, as características e a fase em que se encontra o empreendimento. Todavia, é de se observar que, como procedimento único, a etapa anterior condiciona a etapa seguinte. Destarte, não sendo concedida a licença anterior, não há como se conceder a licença seguinte.

Assim, a licença prévia deve ser buscada antes do projeto sair do papel, vale dizer, no planejamento do empreendimento. Ela aprova a localização e a concepção da empreitada, atestando a sua viabilidade ambiental. Ela também irá estabelecer os requisitos básicos e as condições a serem cumpridas nas próximas etapas.

É de se observar que a concessão da licença prévia não dá autorização para os inícios da obra, nem para o funcionamento da empresa.

A próxima etapa é a licença de instalação. Após a obtenção da licença prévia, o empreendedor deve elaborar o projeto executivo, no qual são fixadas as diretrizes técnicas adequadas, que permitirão conjugar a obra de instalação da empresa com a proteção ao meio ambiente. Aprovado o projeto executivo – que não poderá ser alterado sem autorização do órgão ambiental responsável – será expedida a licença de instalação, que permitirá a implantação do estabelecimento empresarial.

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Por fim, verificado o cumprimento de todas as diretrizes traçadas nas licenças anteriores, será expedida a licença de operação. É por meio dessa licença que o poder público autoriza o início das atividades da empresa.

5.4 Licenciamento ambiental simplificado

Previsto no art. 12 do Regulamento 237/97 do CONAMA, o Licenciamento ambiental simplificado poderá ser utilizado quando se pretende o licenciamento ambiental de atividades de baixo impacto ambiental:

Art. 12 – O órgão ambiental competente definirá, se necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.

§ 1º – Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.

§ 2º – Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.

§ 3º – Deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os procedimentos de licenciamento ambiental das atividades e empreendimentos que implementem planos e programas voluntários de gestão ambiental, visando a melhoria contínua e o aprimoramento do desempenho ambiental.

A proposta da referida norma é clara: tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida da sua desigualdade.

Assim, não tem sentido tratar uma empresa cujo impacto ambiental seja pequeno ou nenhum como outra potencialmente poluidora. Salutar, portanto, que para aquelas o procedimento do licenciamento ambiental seja simplificado.

O grande problema é que até o momento não há regulamentação necessária, em nível nacional, para o mencionado art. 12, de sorte que os órgãos ambientais encontram dificuldades para a sua aplicação.

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5.5 Outros instrumentos de controle ambiental

Antes de obter a licença prévia, o empreendedor deve promover estudos técnicos para determinar o impacto que seu empreendimento poderá causar ao meio ambiente. Tal situação já era prevista no art. 8º, da Lei 6938/81:

Art. 8º – Compete ao CONAMA:

I – determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis consequências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, assim como a entidades privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional.

A Constituição Federal de 8 trata da questão no inciso V do § 1º do art. 225, dispondo como incumbência do Poder Público:

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

A Resolução 237 do CONAMA define‑o no inciso I do art. 1º:

Art. 1º – Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I – Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.

Tais estudos são de extrema importância, pois é por meio deles que se pode começar a avaliar o impacto que o empreendimento pode causar ao meio ambiente, possibilitando a melhor decisão sobre a concessão ou não da licença.

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5.5.1 Estudo de impacto ambiental (EIA)

Talvez o mais conhecido dos estudos ambientais, o EIA deva ser realizado antes do início do procedimento de licenciamento ambiental. Sua função é exatamente dotar o órgão responsável pelo licenciamento de subsídios para sua decisão.

Trata‑se, como define Barros, de um instrumento formal, editado sob os auspícios do interessado, declarando que o projeto de uma determinada atividade econômica é apto em termos ambientais, não causando impactos ambientais.

Impacto ambiental é qualquer alteração negativa do meio ambiente, decorrente de atividade humana. Sua definição encontra‑se no art. 1º, da Resolução n. 1/86 do CONAMA:

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