HARMONIZAÇÃO DAS NORMAS JURÍDICAS AMBIENTAIS NOS PAÍSES DO MERCOSUL

HARMONIZAÇÃO DAS NORMAS JURÍDICAS AMBIENTAIS NOS PAÍSES DO MERCOSUL

(Parte 1 de 4)

HARMONIZAÇÃO DAS NORMAS JURÍDICAS AMBIENTAIS NOS PAÍSES DO MERCOSUL1

CELSO MARAN DE OLIVEIRA2 ISABELA BATTISTELLO ESPÍNDOLA3

Introdução

O processo de integração regional entre os Estados Partes do MERCOSUL teve início através do Tratado de Assunção, de 26 de março de 1991, objetivando alcançar o Mercado Comum do Sul até 31 de dezembro de 1994, com a superação das duas fases do processo de integração - zona de livre comércio e união aduaneira, durante esse período de transição (OLIVEIRA, 2002).

Desde o tratado constitutivo do MERCOSUL (Tratado de Assunção de 1991) seus

Estados Partes consideraram que a ampliação das dimensões de seus mercados nacionais através da integração constituía condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social. E devendo ser alcançado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis, a preservação do meio ambiente, o melhoramento das interconexões físicas, a coordenação de políticas macroeconômica da complementação dos diferentes setores da economia, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio. A questão ambiental é vista em dois pontos conjuntos – aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis (bens ambientais), e preservação do meio ambiente.

O Tratado de Assunção considerou que o mercado comum pretendido implica na liberação total de bens serviços e fatores produtivos entre os Estados Partes, mediante a eliminação de todas as barreiras ao comércio intrabloco, sejam barreiras tarifárias ou não tarifárias; no estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenação de posições em foros econômico-comerciais regionais e internacionais; na coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes - de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de serviços,

1. Agradecimentos ao Grupo de Pesquisa CNPq/UFSCar NOVOS DIREITOS pelo apoio na presente pesquisa. 2. Graduado em Direito, Mestre em Direito da Integração, Doutor em Ciências da Engenharia Ambiental, professor do Departamento de Ciências Ambientais e do Programa de Pós-graduação em Ciências Ambientais da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar), celmaran@gmail.com

3. Graduada em Economia e Relações Internacionais, Mestranda em Ciências Ambientais no Programa de Pós-graduação em Ciências Ambientais da Universidade Federal de São Carlos (PPGCAm/UFSCar), isaespindola@hotmail.com

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2Oliveira e Espíndola alfandegária, de transportes e comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes; e no compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração (artigo 1º do Tratado de Assunção).

Após o surgimento do MERCOSUL em 1991 foi realizada uma conferência global sobre meio ambiente na cidade do Rio de Janeiro, chamada de Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nesta Conferência os Estados soberanos reconheceram a necessidade de adoção de medidas globais para a proteção da biodiversidade e o clima, na chamada Agenda XXI, com um programa de ação para deter a degradação ambiental com a meta de alcançar o desenvolvimento sustentável. Para se alcançar esse desenvolvimento sustentável, dentro de um bloco de integração regional, deve haver um esforço de harmonizar as legislações ambientais de seus Estados Partes.

Os países do MERCOSUL são dotados de extrema riqueza de recursos naturais, porém possuem profundas assimetrias estruturais (SOUZA et al., 2010). Além disso, a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai são países exportadores de produtos agrícolas e pecuários; o Brasil e a Venezuela são países com destaque na produção e exportação de petróleo, atividade econômica ambientalmente impactante. Diante desse quadro, acreditamos que uma forma de se alcançar essa harmonização pode ser através da adoção pelos Estados Partes do MERCOSUL dos princípios oriundos dos principais tratados internacionais ambientais, normalmente advindos dos trabalhos da Organização das Nações Unidas. Acreditamos que essa incorporação deve se dar em nível constitucional em todos os ordenamentos jurídicos nacionais para que seja possível certa uniformidade legislativa e, por conseguinte, facilitação dos trabalhos das instituições mercosulinas para se alcançar harmonização em setores importantes dos Estados partes (OLIVEIRA, 2013).

No decorrer deste trabalho veremos a incorporação gradativa dos princípios de direito ambiental oriundos dos grandes tratados internacionais no âmbito das Nações Unidas, e também advindos das instituições mercosulinas (artigo 40 do Protocolo Adicional ao Tratado de Assunção), em todos os ordenamentos jurídicos nacionais nos Estados pertencentes a esse importante processo de integração regional sul-americano.

Inicialmente será feito o tratamento de forma cronológica dos principais diplomas mercosulinos no domínio do ambiente, através do esforço de seus Estados Partes na criação de normas originárias, bem como das instituições mercosulinas com poder decisório e que acabaram por criar normas derivadas de direito da integração. Logo em seguida abordaremos as principais previsões ambientais nos ordenamentos jurídicos dos Estados Partes do MERCOSUL, dando especial enfoque às previsões constitucionais. Esse estudo deve contribuir com as instituições mercosulinas no sentido de alcançar a necessária harmonização legal ambiental no MERCOSUL, colaborando com a criação de uma verdadeira política ambiental mercosulina.

Previsão sobre harmonização nos textos legais do MERCOSUL

O Tratado de Assunção não disciplina a preservação do meio ambiente de modo específico, mas é possível encontrar uma importante menção em seu preâmbulo ao

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3Harmonização das normas jurídicas ambientais nos psíses da Mercosul considerar que a ampliação de seus mercados nacionais, através da integração, deve ser “alcançado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis, a preservação do meio ambiente, o melhoramento das interconexões físicas, a coordenação de políticas macroeconômica da complementação dos diferentes setores da economia, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio” (MERCOSUL, 1991). Poderíamos considerar como uma menção tímida, mas se mostrou inegavelmente importante diante da relação direta que é feita entre o desenvolvimento econômico, almejado através do processo de integração, e a preservação do meio ambiente (BASSO, 1997; OLIVEIRA, 2002).

Em seu artigo 1º são estabelecidas as bases do mercado comum, e o meio ambiente está inserido quando prevê a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais, com o objetivo de assegurar condições de concorrência entre os Estados Partes, e o comprometimento destes em harmonizar suas legislações nas áreas pertinentes para lograr o fortalecimento do processo de integração.

Através da Decisão do Conselho Mercado Comum 01/92 foi aprovado o cronograma de medidas a fim de assegurar o pleno cumprimento dos objetivos estabelecidos no Tratado de Assunção para o período de transição. Esse documento fixa os prazos para o cumprimento das tarefas a cargo dos diversos Subgrupos de Trabalho. A partir desse programa e cronograma o GMC, por meio de seus onze SGTs, recebeu instruções específicas no domínio ambiental, explícitas e implícitas. Merecendo destaque em relação à harmonização o Sub-grupo de trabalho nº 5 – Transporte Terrestre – harmonização sobre o transporte de cargas perigosas; o Sub-grupo de trabalho nº 7 – Política Industrial e Tecnológica – com a harmonização da legislação nacional e estadual sobre meio ambiente.

Os trabalhos de harmonização, que incluíram uma análise das assimetrias das legislações dos Estados Partes, foram desenvolvidos durante os anos 1993 e 1994. Ainda no âmbito do SGT nº 7 foi criada a Comissão de Meio Ambiente através da Resolução GMC 05/93. Esta Comissão elaborou uma matriz comparativa das legislações nacionais, o Projeto de Assistência Técnica para o Meio Ambiente, e a preparação da Recomendação nº 20/93, que levou o Comitê de Cooperação Técnica (CCT) a aprovar um Projeto de Cooperação de Meio Ambiente; e o Sub-grupo de trabalho nº 8 – Política Agrícola – sustentabilidade dos recursos naturais e proteção ambiental no setor agropecuário. Chegou a desenvolver trabalhos de análise das legislações vigentes nos quatro países, a fim de delinear uma política regional de produção agropecuária sustentável.

As principais ações recomendadas visavam promover a produção agropecuária não dependente da mera extração de recursos naturais, dando prioridade a ações preventivas para conservação, defesa e melhoria da região e observando o cumprimento, no âmbito da atividade agropecuária, das legislações vigentes sobre proteção de recursos naturais. A harmonização das legislações deveria considerar as diferentes realidades nacionais, facilitando a criação de instrumentos de captação de recursos financeiros para resolver problemas ambientais regionais, por meio de projetos de recuperação de áreas frágeis. Como conclusão desse trabalho, apresentou-se à coordenação do SGT-8 a recomendação de que o setor agropecuário adotasse as diretrizes básicas elaboradas pela REMA.

A Reunião Especializada de Meio Ambiente (REMA), Resolução GMC 2/92, com a incumbência de analisar as legislações relativas às proteções vigentes nos Estados

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4Oliveira e Espíndola

Partes e propor ações com o escopo de proteger o meio ambiente. Até sua criação os temas ambientais eram tratados em diversos foros do MERCOSUL, sendo que a partir de então estes deviam participar da REMA, com harmonização das tarefas e posições em temas ambientais.

Diante da necessidade de formular e propor diretrizes básicas em matéria de política ambiental que contribuam ao desenvolvimento de uma gestão conjunta dos Estados Partes no âmbito do MERCOSUL, o Grupo de Mercado Comum emitiu a Resolução nº 10∕94, estabelecendo onze diretrizes básicas em matéria de política ambiental, sendo a primeira e a oitava as diretamente relacionadas à harmonização dispõem, vejamos:

1 – Assegurar a harmonização da legislação ambiental entre os Estados Partes do Tratado de Assunção, entendendo-se que harmonizar não implica o estabelecimento de uma legislação única. Para fins de análise comparativa de legislações serão consideradas tanto as normas vigentes como sua real aplicação. Em caso de lacunas nas legislações ambientais, será promovida a adoção de normas que considerem adequadamente os aspectos ambientais implicados e assegurem condições equânimes de competitividade no MERCOSUL. 8 – Assegurar a concertação de ações objetivando a harmonização de procedimentos legais e/ou institucionais para o licenciamento/ habilitação ambiental, e a realização dos respectivos monitoramentos das atividades que possam gerar impactos ambientais em ecossistemas compartilhados.

A primeira diretriz trata da necessidade premente de harmonização das diversas disposições legais nacionais, sem que isso implique em unicidade normativa. Essa tarefa sempre se mostrou árdua para as instituições mercosulistas. Embora os Estados Partes tenham participado dos principais foros de discussão internacional sobre meio ambiente, com alguma semelhança de seus textos constitucionais, ainda é possível identificar muitas assimetrias entre seus ordenamentos jurídicos ambientais. Em caso de lacunas, o próprio dispositivo recomenda a adoção de normas que considerem adequadamente os aspectos ambientais implicados, para que não se distorça a concorrência entre os Estados Partes do MERCOSUL.

Entendemos que consoante a diretriz 8 os Estados Partes desde 1994 passaram a ter a obrigação de adotar o licenciamento/habilitação ambiental em seus ordenamentos jurídicos domésticos. Esse instrumento ambiental está intimamente ligado ao princípio da prevenção de danos ambientais. Uma vez que ele seja adequadamente implementado, os danos ao meio ambiente são minimizados através de práticas ambientais mais adequadas ou mesmo compensados com ações dos degradadores.

Os Estados Partes estabeleceram regras sobre cooperação em matéria ambiental, prevendo, inicialmente, a cooperação no cumprimento dos acordos internacionais ambientais. Essa cooperação em matéria ambiental deverá contar, ainda, com a participação dos organismos nacionais competentes e das organizações da sociedade civil, principalmente na análise dos problemas ambientais da sub-região, devendo implantar, “inter alias”, buscar a harmonização das legislações ambientais, considerando as diferentes realidades

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5Harmonização das normas jurídicas ambientais nos psíses da Mercosul ambientais, sociais e econômicas dos países do MERCOSUL; e estimular a harmonização das diretrizes legais e institucionais com o objetivo de prevenir, controlar e mitigar os impactos ambientais nos Estados Partes, com especial atenção às áreas fronteiriças (artigo 6º da Decisão 02/01 do Conselho do Mercado Comum).

Ficou estabelecido, através da Decisão 14/04 do Conselho do Mercado Comum (artigo 3º), que os Estados Partes deverão harmonizar os procedimentos compatíveis para atuar em caso de emergências ambientais. Nesse sentido, a cooperação será implementada por meio de: a) intercâmbio prévio de informações sobre situações que requeiram medidas comuns de prevenção e sobre aquelas que possam resultar em emergência ambiental; b) intercâmbio de informações e experiências em matéria de prevenção, mitigação, alerta, resposta, reconstrução e recuperação; c) intercâmbio de informações em matéria de tecnologias aplicáveis; d) planejamento conjunto para redução de riscos; e) elaboração de planos, programas e projetos de contingência, para atuação conjunta; f) incorporação de estatísticas sobre situações de emergências ambientais produzidas na região ao Sistema de Informações Ambientais do MERCOSUL (SIAM); g) criação de um banco de especialistas em emergências ambientais, para sua inclusão no SIAM; h) utilização de pessoal e meios de um Estado Parte por solicitação de outro; i) prestação de apoio técnico e logístico para atender às emergências ambientais por solicitação de um dos Estados Partes; e j) capacitação de recursos humanos.

Previsão ambiental nos Estados Partes do MERCOSUL

Vimos que há previsão legal desde o Tratado de Assunção tornando necessária a harmonização dos diversos ordenamentos jurídicos a respeito do tema meio ambiente. Porém, para isso é imprescindível tomar conhecimento das normas jurídicas nacionais nesse domínio. Passaremos à abordagem dessas normas, iniciando pelas previsões constitucionais, sem deixar de mencionar as principais normas ambientais infraconstitucionais.

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