Entre o Beagle e as malvinas

Entre o Beagle e as malvinas

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E AS MALVINAS Conflito e diplomacia na América do Sul

Ministro de Estado José Serra Secretário ‑Geral Embaixador Marcos Bezerra Abbott Galvão

Presidente Embaixador Sérgio Eduardo Moreira Lima

Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais

Diretor Ministro Paulo Roberto de Almeida

Centro de História e Documentação Diplomática

Diretor Embaixador Gelson Fonseca Junior

Conselho Editorial da Fundação Alexandre de Gusmão

Presidente Embaixador Sérgio Eduardo Moreira Lima

Membros Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhães e Silva Embaixador Gelson Fonseca Junior Embaixador José Estanislau do Amaral Souza Ministro Paulo Roberto de Almeida Ministro Luís Felipe Silvério Fortuna Ministro Mauricio Carvalho Lyrio Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto Professor José Flávio Sombra Saraiva Professor Eiiti Sato

A Fundação Alexandre de Gusmão, instituída em 1971, é uma fundação pública vinculada ao Ministério das Relações Exteriores e tem a finalidade de levar à sociedade civil informações sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomática brasileira. Sua missão é promover a sensibilização da opinião pública nacional para os temas de relações internacionais e para a política externa brasileira.

Eduardo dos Santos

E AS MALVINAS Conflito e diplomacia na América do Sul

Brasília, 2016

Direitos de publicação reservados à Fundação Alexandre de Gusmão Ministério das Relações Exteriores Esplanada dos Ministérios, Bloco H Anexo I, Térreo 70170 ‑900 Brasília–DF Telefones: (61) 2030 ‑6033/6034 Fax: (61) 2030 ‑9125 Site: w.funag.gov.br E ‑mail: funag@funag.gov.br

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Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional conforme Lei nº 10.994, de 14/12/2004.

Impresso no Brasil 2016

S237 Santos, Eduardo dos.

Entre o Beagle e as Malvinas : conflito e diplomacia na América do Sul / Eduardo dos Santos. – Brasília : FUNAG, 2016.

325 p. ‑ (Curso de Altos Estudos)

Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no XXIV Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, em 1992.

1. Política externa ‑ Argentina. 2. Segurança coletiva ‑ América Latina. 3. Canal de Beagle

(Argentina e Chile) - aspectos políticos. 4. Conflitos de fronteiras - América Latina. 5. Tratado de Paz. 6. Guerra de Malvinas (1982). 7. Relações exteriores ‑ Argentina ‑ Reino Unido. 8. Mercado Comum do Sul (Mercosul). 9. Diplomacia ‑ Brasil. 10. Política externa ‑ Brasil. I. Título. I. Série.

CDD 327.8

O observador brasileiro, para ter ideia exata da direção que levamos, é obrigado a estudar a marcha do Continente, a auscultar o murmúrio, a pulsação continental.

Joaquim Nabuco, Balmaceda (1895)

A Beth, com a dor da saudade, e a nossas filhas Camila e Clarisse.

Agradecimentos

Agradeço a Luis Guilherme Parga Cintra a minuciosa revisão dos capítulos, das notas e dos anexos, tendo contribuído com valiosas sugestões de forma e conteúdo. A mesma dedicação devo a Frederico Cezar de Araujo, que leu e retocou os textos da versão original da monografia apresentada no Curso de Altos Estudos em 1992. Sou grato a Gelson Fonseca Junior e Christian Vargas pelas pistas que me ofereceram para refletir sobre aspectos teóricos relacionados com o tema. Sensibilizou-me, particularmente, o estímulo que recebi de Sérgio Eduardo Moreira Lima com seu convite para publicar o trabalho pela Fundação Alexandre de Gusmão. Fiquei imensamente honrado pela disposição de Rubens Ricupero de escrever o prefácio.

Prefácio15

Sumário Rubens Ricupero

Introdução21
1. Diplomacia de conflitos3
1.1. Democracia e paz3
1.2. Teoria da eficácia36
1.3. Arbitragem e mediação no Beagle38
1.4. Malvinas: solução jurisdicional imprevisível41
1.5. Uso da força4
1.6. Maturação46
2. Legado histórico49
2.1. Cenário de instabilidade49
2.1.1. Duas histórias50

2.1.2. Da “Argentina satisfeita” à “Argentina perplexa” ...............................................5

2.1.4. Contradições na política exterior63
2.2. A soberania como dogma68
2.2.1. Rivalidades históricas68

2.1.3. O ciclo peronista e os golpes militares .........57

de limites71
2.2.3. Geopolítica81
2.2.4. Autocrítica pioneira86
3. Rupturas jurídico-diplomáticas95
3.1. Do trauma arbitral à proposta rejeitada95
3.1.1. O laudo de 197795
3.1.2. Surge uma nova controvérsia104
3.1.3. Da arbitragem à mediação105
3.1.4. A crise pré-bélica110
3.1.5. A proposta papal115
3.2. Da impaciência ao conflito120
3.2.1. Protesto antigo120
3.2.2ação tardia ................................................123
3.2.3. Oportunidade perdida e impasse130
3.2.4. Percepções desencontradas133
3.2.5. Crise sui generis136
3.2.6. O informe Rattenbach140
3.2.7. A história em preto e branco142
4. Opções políticas147
4.1. Uma nova alternativa democrática147

2.2.2. Perdas territoriais e os tratados 4.1.1. Derrota militar e transição não pactuada ..147

4.1.3. A questão militar154
4.1.4. Ajustes na política externa158
4.1.5. “Hacia el sur, el mar y el frío”160
4.1.6. Malvinas, Beagle e os militares162
4.2. O Tratado de Paz e Amizade164
4.2.1. Decisão adiada164
4.2.2. Compromisso do radicalismo166
4.2.3. A consulta popular169
4.2.4. Motivações argentinas172
4.2.5. Nova transação175
4.2.6. Menção implícita179
4.2.7. Duas disputas resolvidas182
4.2.8. Princípio bioceânico183
4.2.9. Navegação e Antártida186
4.2.10. Mecanismo arbitral188
4.3. A fórmula do guarda-chuva189
4.3.1. Diálogo rompido189
4.3.2. Tentativa frustrada194
4.3.3. Litígio com novas dimensões196

4.1.2. Declínio peronista .......................................152

governo Alfonsín201
4.3.5. O “guarda-chuva da soberania”205
5. O impacto na política externa do Brasil211
5.1. Descontraimento de tensões211
5.1.1. Reações diferenciadas211

4.3.4. As crises e o fim antecipado do 5.1.2. Moderação e conciliação .............................215

5.1.4. Posições do Brasil sobre as Malvinas219
5.1.5. Credibilidade diplomática223
5.1.6. Conduta de outros vizinhos226
5.1.7. Potência protetora228
5.1.8. O caso do “Barão de Teffé”231
5.1.9. Solidariedade automática233
5.1.10. Garante da boa-fé argentina237
5.2. Sinais de mudança239
5.2.1. Novo comportamento internacional239
5.2.2. Reaproximação Argentina-Chile242
5.2.3. Pressões da conjuntura interna244
5.2.4. As transformações internacionais246
5.2.5. Política de Estado248
Conclusão255
Referências265
Cronologias281

5.1.3. Convergência democrática..........................217 Anexo ..........................................................................305

Prefácio

Um outro olhar ou uma visão do outro, é assim que Eduardo dos

Santos descreve o que tentou fazer neste livro. O objeto de seu olhar reside na maneira como a Argentina encaminhou dois de seus principais conflitos territoriais, o do canal do Beagle com o Chile e o das Malvinas com o Reino Unido. Por detrás do exame crítico dos contenciosos emerge o contorno de uma política exterior que sofreu profunda transformação ao superar os catastróficos anos da ditadura militar de 1976 a 1983 e ingressar no atual período democrático.

Apesar de abalada por repetidos traumas e frustrações, a difícil construção da democracia não só resistiu ao teste de 35 anos de desafios. O regime democrático também se revelou, e essa constitui uma das lições indiretas do estudo, muito mais capaz de gerar uma atitude racional e eficaz para lidar com a desastrosa herança diplomática dos brutais governos militares.

Dando a palavra ao próprio autor, a visão do outro destina-se a “reforçar o conhecimento mútuo e a convergência entre os dois países, ou seja, expor [...] como o Brasil percebe e entende a realidade e os problemas da Argentina”. Associado a esforço similar empreendido por argentinos em relação ao Brasil, “desse cruzamento de visões [...] podem surgir elementos para uma aproximação cada vez mais estreita”.

Rubens Ricupero

Da constatação de que “a simbiose entre o fator interno e o externo é uma constante nos trabalhos acadêmicos sobre a política argentina”, nasce uma teia de encadeamentos que envolvem e prendem o leitor no drama da instabilidade política da Argentina, raiz das bruscas oscilações da abordagem dos problemas territoriais. À medida que avança a narrativa, a obra converte-se em uma penetrante síntese da tumultuada história do país vizinho, chave explicativa de uma evolução diplomática não menos carregada de surpreendentes reviravoltas e descontinuidades.

A visão do outro depende de quem é esse outro. No caso, não se trata de um olhar puramente acadêmico e historiográfico projetado sobre a história da política externa argentina. Originando-se de uma tese elaborada no início dos anos 1990 para o Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, do Ministério das Relações Exteriores, o livro reflete o olhar interessado de um diplomata especializado, que passou boa parte de sua vida profissional no trato de problemas de países platinos, viveu e trabalhou como diplomata em Buenos Aires e foi embaixador do Brasil em Montevidéu e em Assunção.

Daí decorrem vantagens preciosas de vivência pessoal e experiência direta dos problemas, ao lado de um redobrado compromisso com a imparcialidade e a objetividade indispensáveis em assunto de tamanha sensibilidade para um funcionário diplomático em serviço ativo. O olhar não é nunca indiferente ou desinteressado, pois fica claro que seu objeto não se esgota nos contenciosos em si mesmos, mas se estende às implicações relevantes para o Brasil, principal vizinho e mais próximo parceiro da Argentina.

O que de saída chama a atenção na tese consiste na originalidade da escolha do próprio tema. Em uma época em que permaneciam ainda vivas as lembranças da prolongada divergência entre o Brasil e a Argentina em torno dos aproveitamentos hidrelétricos nos rios da Bacia do Prata, a maioria dos estudos brasileiros da política externa argentina referia-se a essas e outras questões bilaterais de maneira

Prefácio praticamente exclusiva. A controvérsia referente à compatibilidade entre Itaipu e Corpus ficara para trás e não voltaria a monopolizar o relacionamento como fizera durante muitos anos. Faltava, no entanto, enfrentar ameaças de potencial grave como os programas nucleares paralelos, a edificação da confiança recíproca para superá-los ou a paciente preparação dos acordos de complementaridade que dariam conteúdo concreto à colaboração e culminariam na criação do Mercosul.

Ampliando os limites do trabalho de Cláudio Lyra, concentrado no caso do Beagle, este deve ser seguramente o mais importante estudo brasileiro dedicado a um enfoque integrado de dois problemas cruciais da política exterior do país vizinho que transcendem o puro escopo da relação bilateral brasileiro-argentina. Inserem-se ambos nas antípodas do que havia constituído na maior parte do século 19 a área prioritária dos conflitos estratégicos na etapa de formação da nação argentina: o entorno do porto de Buenos Aires, as duas margens do Rio da Prata, as questões vinculadas à navegação dos cursos fluviais platinos, a interpenetração das lutas civis nas Províncias Unidas e na Banda Oriental, as intervenções brasileiras a partir de 1850, o isolamento voluntário do Paraguai.

A herança da diplomacia platina do século 19 estendeu-se quase até as últimas décadas do século 20. Era essa de longe a zona natural de concentração de interesse da política exterior da Argentina, cujo ecúmeno populacional, econômico, cultural, sempre coincidiu de forma aproximada com o desaguadouro do Rio da Prata. Os desentendimentos com o Brasil faziam parte dessa lógica platina, que deixava pouco espaço ou interesse para os assuntos relativos às inóspitas regiões meridionais. Tal situação persistiu até que, de um lado, o final da Guerra da Tríplice Aliança, do outro, a vitória dos liberais de Mitre na batalha de Pavón, possibilitaram unificar a nação e ultrapassar para sempre o perigo da desintegração representado pelos caudilhos e a permanente guerra civil.

Foi então que o general Julio Argentino Roca, que se tornaria a figura política predominante da geração dos Oitenta, empreendeu contra

Rubens Ricupero os índios da Patagônia a implacável Conquista del Desierto. Abriam-se à colonização e exploração econômica os imensos territórios do Sul. Ao mesmo tempo, ganhava nova ênfase na agenda diplomática argentina a necessidade de definir os limites com o Chile nas avançadas latitudes meridionais, fazia sentir sua força o apelo da exploração pioneira das terras geladas da Antártida e revivia a ferida aberta pela ocupação britânica das Malvinas, jamais cicatrizada.

Desde esse final do século 19, inaugurava-se na evolução da política exterior argentina tendência que, com algum esforço, se poderia talvez comparar à oscilação cíclica, na história diplomática russa, entre a atração da Europa, por um lado, e a expansão territorial em direção ao Cáucaso e às estepes asiáticas, por outro. Seria um tanto forçado, admito, querer ver na Patagônia uma espécie de Sibéria argentina, mas não deixa de ser verdade que, de tempos em tempos, a atração ou ilusão do Grande Sul voltaria a exercer seu fascínio sobre o espírito argentino. Datam desses antecedentes as origens dos problemas estudados de forma primorosa por Eduardo dos Santos.

Agravados até o ponto de explosão pela belicosa e impulsiva diplomacia do regime militar, esses temas teriam necessariamente de ser resgatados pelo primeiro governo civil que sucedeu ao fiasco trágico da invasão das Malvinas. Gostasse ou não, o presidente Raúl Alfonsín herdava dois contenciosos árduos extraordinariamente complicados pelos militares. Ademais dessa imposição dos fatos, Alfonsín concebeu o desígnio de deslocar o eixo de gravidade da Argentina por meio da transferência da Capital Federal da macrocéfala Buenos Aires para as rudes paragens de Viedma e Carmen de Patagones. Embutida na fórmula de “marcha hacia el sur, el mar y el frío”, a quimera de voltar as costas às seduções portenhas ilustra o acerto do título da obra que Joaquín Morales Solá devotou ao infortunado governo Alfonsín, Asalto a la Ilusión.

Dentro desse contexto situa-se a narrativa que tenho a satisfação de recomendar ao leitor interessado em coisas argentinas. Posso atestar

Prefácio a rigorosa exatidão dos eventos relatados e das reações que despertaram no Itamaraty e no Palácio do Planalto porque, ao longo de todo o período no qual se concentraram os dois conflitos, tive a oportunidade de acompanhá-los de perto e não só como observador. Na fase aguda da questão do Beagle, quando se chegou bem perto de uma guerra entre a Argentina e o Chile, eu era Chefe da Divisão da América Meridional- -I. Embora não diretamente responsável pelo tema, uma ou outra vez participei do esforço brasileiro de evitar o choque na qualidade de substituto eventual do Chefe do Departamento das Américas.

Já na ocasião da Guerra das Malvinas e do período subsequente até 1985, eu já ocupava a chefia do Departamento das Américas. Sobre os dois episódios, haveria boas histórias a contar, se houvesse tempo e se isso não me levasse a exceder abusivamente a função do prefaciador, que se deve limitar a aguçar o apetite do leitor. Nada do que eu teria a narrar alteraria a substância e as conclusões fundamentadas e equilibradas desta obra.

Talvez o único aspecto que valeria a pena retocar um pouco seria a descrição que se faz da reunião de Berna de julho de 1984, quando se tentou, sem êxito, pôr em marcha um processo gradual de reaproximação e restabelecimento de contatos diretos entre a Argentina e o Reino Unido, facilitado pelos bons ofícios da Suíça e do Brasil. Tendo sido o representante brasileiro na reunião, não tenho dúvidas de que a culpa exclusiva pelo fracasso do esforço deve ser inteiramente debitada aos britânicos, conforme relatei com pormenores no Diário de Bordo A Viagem Presidencial de Tancredo (São Paulo: Imprensa Oficial, 2010, p. 221-226). Trata-se, porém, apenas de uma nota ao pé da página da história maior, fiel e precisamente captada neste livro.

Já falei várias vezes do “outro olhar”, da “visão do outro” com que Eduardo dos Santos esquadrinha o comportamento diplomático argentino nos conflitos meridionais e outros incidentes. Essa visão é inalteravelmente objetiva, despreconceituosa, imparcial e equilibrada. Em mais de um momento, transparece o desejo sincero de compreender,

Rubens Ricupero até um toque de empatia que percorre o texto. Mas o observador não pode deixar de ser quem é, não seria autêntico se renegasse seu ponto de observação a partir de “outra” tradição diplomática, a do Brasil, que fornece o elemento de alteridade, daquele que, por ser diferente, dispõe, quem sabe, da distância e da perspectiva para perceber as diferenças e os contrastes.

Quase sempre isso se encontra presente somente de forma calada, silenciosa, tácita. Num dos raros trechos em que a percepção se torna consciente, o autor observa: “Se malgrado todos os sinais de moderação” (depois do retorno à democracia), “não se eliminou a tendência a alterações constantes em sua política externa, considerada a evolução na década de 1990, é porque a Argentina conservou sua capacidade de surpreender internacionalmente” (ênfase minha). E prossegue: “Na continuidade de sua experiência histórica, a Argentina não deixou de sentir-se estimulada a marcar sua presença internacional com abruptas correções de rumo”. Seguem-se vários exemplos dessas bruscas mudanças de rumos que me abstenho de recordar porque são bem conhecidas.

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