Políticas públicas e financiamento federal do Sistema Único de Saúde

Políticas públicas e financiamento federal do Sistema Único de Saúde

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Políticas Públicas e Financiamento F eder al do Sistema Único de Saúde

Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República Ministro Wellington Moreira Franco

Presidente Marcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento Institucional Geová Parente Farias

Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra

Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia Alexandre de Ávila Gomide

Diretora de Estudos e Políticas Macroeconômicas Vanessa Petrelli Corrêa

Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa

Diretor de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira

Diretor de Estudos e Políticas Sociais Jorge Abrahão de Castro

Chefe de Gabinete Fabio de Sá e Silva

Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação Daniel Castro

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

Fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos.

Organizadores Clarice Melamed

Sérgio Francisco PiolaBrasília, 2011

© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2011

As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.

Políticas públicas e financiamento federal do Sistema

Único de Saúde / organizadores: Clarice Melamed, Sérgio Francisco Piola.- Brasília: Ipea, 2011. 356 p. : gráfs., tabs.

Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-118-2

1. Políticas Públicas. 2. Financiamento da Saúde. 3. Sistema Único de Saúde. 4. Brasil. I. Melamed, Clarice. I. Piola, Sérgio Francisco. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. CDD 362.1068

APrESENTAÇÃo9
iNTroDuÇÃo1

Sumário

ESPÉCIES EM EXTINÇÃO?15

CAPÍTuLo 1 UNIVERSALISMO X FOCALIZAÇÃO E OUTRAS CONTROVÉRSIAS: Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna

DA SEGURIDADE SOCIAL35

CAPÍTuLo 2 A REFORMA TRIBUTÁRIA E OS RISCOS PARA O FINANCIAMENTO Flávio Tonelli Vaz

FEDERAL DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE: DOS ANOS 90 AOS 200059

CAPÍTuLo 3 REGULAMENTAÇÃO, PRODUÇÃO DE SERVIÇOS E FINANCIAMENTO Clarice Melamed

E TENDÊNCIAS85

CAPÍTuLo 4 FINANCIAMENTO E GASTO PÚBLICO DE SAÚDE: HISTÓRICO Luciana Mendes Santos Servo Sérgio Francisco Piola Andrea Barreto de Paiva José Aparecido Ribeiro

POLÍTICA NACIONAL DE MEDICAMENTOS109

CAPÍTuLo 5 A RECONSTRUÇÃO DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA APÓS A Paulo Roberto dos Reis Marques

NO BRASIL E O EXEMPLO DO DISTRITO FEDERAL135

CAPÍTuLo 6 VIGILÂNCIA EM SAÚDE PÚBLICA: POLÍTICA DE FINANCIAMENTO Vitor Laerte Pinto Junior José Cerbino Neto

DO TRABALHADOR NO BRASIL: O CASO DA RENAST151

CAPÍTuLo 7 O FINANCIAMENTO NA INDUÇÃO DAS AÇÕES DE SAÚDE Jorge Mesquita Huet Machado Ana Paula Lopes dos Santos

GASTO PÚBLICO FEDERAL COM HIV/AIDS: 1999 A 2004165

CAPÍTuLo 8 Luciana da Silva Teixeira Sérgio Francisco Piola

ÚNICO DE SAÚDE187

CAPÍTuLo 9 A OFERTA DE SERVIÇOS DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE E OS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO NO SISTEMA Ana Patricia Kajiura

A MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE – 2001-2006211

CAPÍTuLo 10 IMPLEMENTAÇÃO DAS NORMAS OPERACIONAIS DA ASSISTÊNCIA À SAÚDE (NOAS): TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS FEDERAIS PARA Carlos Alexandre Souza de Lima

DA ENTRADA DE MEDICAMENTOS GENÉRICOS239

CAPÍTuLo 1 UMA ANÁLISE DOS INCENTIVOS À COLUSÃO, NA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA BRASILEIRA, GERADOS PELA AMEAÇA Paulo Augusto P. de Britto Luiz Guilherme de Oliveira

ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA NO MUNICÍPIO DE SALVADOR253

CAPÍTuLo 12 ACESSO A MEDICAMENTOS POR VIA JUDICIAL E PROCESSOS ADMINISTRATIVOS: UM ESTUDO SOBRE SEU IMPACTO NA GESTÃO DA Jucelino Nery da Conceição Filho Adriana de Souza Pereira Domingues Maria do Carmo Lessa Guimarães

PÚBLICOS DE SAÚDE271

CAPÍTuLo 13 CONSIDERAÇÕES ACERCA DO PAPEL DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE NA FISCALIZAÇÃO DOS ORÇAMENTOS Maria de Lourdes Tavares Cavalcanti

DAS REGRAS INSTITUCIONAIS287

CAPÍTuLo 14 O ORÇAMENTO FEDERAL E AS EMENDAS PARLAMENTARES DA SAÚDE NO PPA 2004-2007: UMA DISCUSSÃO A PARTIR Tatiana Wargas de Faria Baptista Márcia Garcia Luciana Dias de Lima Cristiani Vieira Machado Carla Lourenço Tavares de Andrade

E SEUS EFEITOS NO COMPLEXO PRODUTIVO DA SAÚDE317

CAPÍTuLo 15 POLÍTICAS DE INVESTIMENTO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE DO BRASIL (1997-2004): UMA ANÁLISE DO PROJETO REFORSUS Edmundo Gallo Luiz Felipe Pinto Janice Dornelles de Castro Alcindo Antonio Ferla

DO PLANO PLURIANUAL (PPA)3

CAPÍTuLo 16 INCIDÊNCIA DE CUSTOS TRANSACIONAIS EM PROGRAMAS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE: UM ESTUDO DE CASO SOBRE AS AVALIAÇÕES Paulo Carlos Du Pin Calmon Marcel de Moraes Pedroso

É com satisfação que apresento este livro, organizado por pesquisadores do Ipea e da Diretoria Regional de Brasília da Fundação Oswaldo Cruz (DIREB/Fiocruz).

O Ipea, por meio da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc), tem se dedicado ao acompanhamento e à análise do financiamento das políticas sociais e, em particular, da política de saúde. Esta publicação cumpre, portanto, o objetivo de divulgar estudos realizados nos últimos anos que analisam temas importantes e pouco visitados pelos pesquisadores.

O que torna este livro especial é o fato de abordar tanto questões do financiamento geral do Sistema Único de Saúde (SUS) – algumas que até mesmo extrapolam o âmbito setorial, como é o caso da análise de proposta de reforma tributária, que tramitou no Congresso Nacional em 2008 e 2009 –, quanto políticas de financiamento de ações e programas específicos que foram desenvolvidos pelo Ministério da Saúde nos últimos anos.

Para compor as análises desta obra, pesquisadores vinculados a diversas instituições, como a Universidade de Brasília, a Universidade Federal do Rio Grande do Sul, a Escola Nacional de Saúde Pública/Fiocruz, a Universidade Federal da Bahia, a Câmara dos Deputados e a Universidade Federal do Rio de Janeiro, entre outras, juntaram-se a pesquisadores da Disoc/Ipea e da DIREB/Fiocruz, constituindo um olhar bastante eclético sobre o financiamento de políticas e programas da saúde.

O resultado é um trabalho de pesquisa que traz importante contribuição ao tema do financiamento federal da saúde. Alguns estudos se destacam por procurar estabelecer diferentes tipos de associações entre políticas e normas do financiamento público e os resultados obtidos em termos da produção de serviços, da descentralização da gestão e da diminuição das desigualdades no tocante à alocação regional dos recursos federais. Outros, por ter como objeto temas pouco explorados, por exemplo, a distribuição das emendas parlamentares ou os efeitos dos investimentos do Reforsus no complexo produtivo da saúde. Enfim, o Ipea, por meio desse esforço, cumpre função fundamental: contribuir para o debate sobre o tema e oferecer subsídios para as políticas públicas.

Marcio Pochmann Presidente do Ipea

Não é sem motivo que a questão do financiamento tem frequentado o cotidiano do Sistema Único de Saúde (SUS) desde sua criação no final da década de 80. Garantir, de forma efetiva, o direito de acesso de toda a população brasileira a serviços integrais de saúde significa um esforço incomensurável. Com a criação do SUS, o sistema público passou a incorporar milhões de brasileiros cujo atendimento era anteriormente feito de forma bastante episódica e desigual.

Existem inúmeros estudos que analisam a verdadeira saga do SUS na busca de fontes de financiamento. As iniciativas para enfretamento da situação foram as mais diversas: empréstimos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, em 1992 e 1993, criação de imposto e contribuição vinculada à saúde (IPMF e CPMF), em 1996 e 1997, e, já em 2000, a Emenda Constitucional nº 29, que estabeleceu nova forma de participação das três esferas de Governo no financiamento do SUS. Contudo, se a EC nº 29 trouxe mais recursos para o SUS, o montante é considerado, pela maioria dos gestores do sistema, insuficiente, mesmo se corrigidas as históricas ineficiências na aplicação de recursos no setor. Não causa surpresa, portanto, que o debate sobre o financiamento do SUS tenha estado quase sempre centrado na capacidade de o Estado brasileiro gerar os recursos financeiros necessários para universalizar a atenção à saúde em todo o território nacional.

Entretanto, a implantação do SUS de forma descentralizada ocorreu em um período de grande centralização dos recursos públicos destinados à saúde. No início da década de 90, mais de 70% dos recursos públicos para a saúde tinham origem em fontes da União. Com o avanço do processo de descentralização, os recursos federais então, em grande parte destinados diretamente aos produtores de serviços, passaram a ser transferidos para a gestão de estados e municípios. Paralelamente a esse movimento, os recursos do Ministério da Saúde passaram a ser utilizados mais intensamente na indução de políticas e programas concebidos pelo Governo Federal, mediante o estabelecimento de critérios de partilha e de mecanismos de transferência automática (fundo a fundo), o que, ao lado de maior complexidade, amplia as possibilidades teóricas e técnicas de análise do financiamento do sistema.

Este livro, organizado por pesquisadores da Fiocruz e do Ipea, aborda tanto questões políticas mais gerais – algumas que extrapolam inclusive o âmbito setorial estrito, como a discussão de proposta de reforma tributária ou a discussão teórica sobre a focalização ou a universalidade de políticas sociais – quanto mecanismos de financiamento de políticas e programas específicos implementados sob a orientação do Ministério da Saúde. Nestes últimos, tenta-se estabelecer diferentes tipos de associações entre políticas e normas do financiamento público e resultados em saúde.

12Políticas Públicas e Financiamento Federal do SUS

Alguns artigos não são recentes, mas todos são inéditos. A oportunidade dos temas tratados se deve à ainda restrita literatura acadêmica existente com esse foco de análise.

Os artigos que compõem a presente publicação podem ser agrupados em quatro seções. A primeira (Capítulos 1 a 4) trata de questões mais gerais de política e do financiamento da área social e do SUS em particular. Uma abordagem alternativa na interpretação do papel do Estado em relação ao conjunto das políticas sociais, colocando questões para o debate teórico sobre eficácia das políticas universais versus a necessidade da focalização e possíveis complementariedades, é feita por Maria Lúcia Teixeira Werneck Vianna no artigo “Universalismo x focalização e outras controvérsias: espécies em extinção?” As possíveis repercussões da última proposta de reforma tributária sobre a Seguridade Social, PEC nº 233, de 2008, são analisadas por Flávio Tonelli Vaz no artigo “A reforma tributária e os riscos para o financiamento da Seguridade Social”. O papel indutor do Ministério da Saúde no financiamento e na produção de serviços do SUS, mediado por sua ação regulamentadora, é objeto do artigo “Regulamentação, produção de serviços e financiamento federal do Sistema Único de Saúde: dos anos 1990 aos 2000”, analisado por Clarice Melamed. Fechando essa seção, Luciana Mendes Servo, Sérgio Francisco Piola, Andrea Barreto de Paiva e José Aparecido Ribeiro discutem o financiamento e o gasto do SUS, com foco nos resultados da implementação da EC nº 29 e nos problemas decorrentes da não aprovação, até o presente momento, de sua regulamentação. A segunda seção (Capítulos 5 a 10) trata do financiamento federal de programas da saúde, com o objetivo de analisar resultados obtidos em termos de produção e serviços, de descentralização da gestão e de possível diminuição das desigualdades no tocante à alocação regional dos recursos federais. Compõem a seção: artigo de Paulo Roberto dos Reis Marques, sobre a assistência farmacêutica após a política nacional de medicamentos; artigo de Jorge Mesquita Huet Machado e Ana Paula Lopes dos Santos, sobre o financiamento na indução das ações de saúde do trabalhador; artigo de Vitor Laerte Pinto Júnior e José Cerbino Neto, que aborda as inovações no financiamento federal da Vigilância em Saúde; artigo de Luciana Teixeira e Sérgio Francisco Piola, que discute os gastos federais com HIV/Aids no período de 2000 a 2004. Também compõem essa seção dois artigos que abordam o financiamento das ações médico-hospitalares de média e alta complexidade. A repercussão das Normas Operacionais de Assistência à Saúde sobre a alocação regional de recursos federais nesses serviços é analisada, para os anos 2001 a 2006, por Carlos Alexandre Souza de Lima. As mudanças decorrentes da descentralização da gestão, com a transferência da responsabilidade de pagamento dos serviços para as instâncias estaduais e municipais vis a vis os sistemas de informação de assistência à saúde do SUS, são analisadas em artigo de Ana Patrícia Kajiura. Um terceiro bloco (Capítulos 1 e 12.) reúne artigos que tratam de aspectos relacionados à

13Introdução regulação pública de bens e serviços na área de saúde. Paulo Augusto P. de Britto e Luiz Guilherme de Oliveira analisam os incentivos à colusão, na indústria farmacêutica, ante a entrada de medicamentos genéricos no mercado nacional. Já a questão de acesso de medicamentos por via judicial e seu impacto sobre a política de assistência farmacêutica é avaliada por Jucelino Nery da Conceição Filho, Adriana de Souza Pereira Domingues e Maria do Carmo Lessa Guimarães, mediante estudo de caso do município de Salvador, Bahia. Na quarta e última seção (Capítulos 13 a 16) são analisados: o papel dos Conselhos municipais de saúde no tocante à fiscalização dos orçamentos públicos da saúde, em artigo de Maria de Lourdes Tavares Cavalcanti; Tatiana Wargas de Lima Baptista, Márcia Garcia, Luciana Dias de Lima, Cristiani Vieira Machado e Carla Lourenço Tavares de Andrade analisam a distribuição das emendas parlamentares da saúde no PPA 2004 a 2007; a política de investimentos do Reforsus e seus efeitos no complexo produtivo da saúde é discutida em artigo de Edmundo Gallo, Luiz Felipe Pinto, Janice Dornelles de Castro e Alcino Antonio Ferla. Por fim, artigo de Paulo Carlos Du Pin Calmon e Marcel de Moraes Pedroso aborda os custos transacionais em programas do Ministério da Saúde, a partir de estudo de caso das avaliações do plano plurianual nos anos de 2001 a 2006.

Clarice Melamed

Sérgio Francisco Piola Organizadores

CAPÍTULO 1

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna*

1 INTRODUÇÃO

Já é lugar comum o reconhecimento – e até uma aceitação mal-disfarçada – de que o Sistema Único de Saúde, o SUS, no Brasil, embora concebido constitucionalmente como um sistema universal, é na prática um sistema para os pobres, ou seja, focalizado. De forma semelhante, pouco a pouco ganha foros de unanimidade a noção de que política social é, por excelência, algum tipo de ação voltada para os excluídos (os pobres) e, por definição, focalizada. Reconhecendo simplesmente, aceitando (mesmo que disfarçadamente) ou concordando inteiramente, o fato é que, diante de uma realidade que se apresenta como inevitável, os contendores do debate que tanto animou militantes e estudiosos da chamada questão social em passado recente parecem hoje, no mínimo, esquivos. Por desânimo de uns e arrogância de outros, as discussões esmoreceram, permanecendo restritas ora à fria refutação de dados empíricos, ora a uma morna queda de braço entre opiniões diferentes, todas prisioneiras da indefectível referência às práticas correntes no país.

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