Políticas públicas e financiamento federal do Sistema Único de Saúde

Políticas públicas e financiamento federal do Sistema Único de Saúde

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Principalmente pela ausência do debate político sobre justiça tributária e papel do Estado, a difícil arquitetura da reforma envolve contemporizar, por exemplo, os anseios dos contribuintes em pagar menos impostos ou ter a garantia de que não há risco para os seus benefícios tributários, ou ainda atender aos conflitos entre União, estados e municípios, num já desgastado equilíbrio federativo nacional. Em resumo: os movimentos mudancistas exigem grande articulação, sob pena de fracassar.

Na busca da superação dessas dificuldades, os discursos em defesa da proposta de reforma tributária apresentam pontos como: a neutralidade das mudanças na alocação dos recursos; a garantia de que os estados não terão perdas com a inversão da titularidade dos recursos do ICMS do estado de origem para o de destino nas operações interestaduais; a presença de limitadores de receita para os novos impostos, com a fixação de um teto para a carga tributária; a premissa de expansão da base contributiva, que dá a perspectiva de redução da média imputada a cada contribuinte; muitas isenções e renúncias, como para produtos da cesta básica e investimentos das empresas; maiores facilidades para ressarcimento de créditos tributários e ampliação de mecanismos inibidores da incidência cumulativa dos diversos tributos.

Este texto pretende debater vários pontos da reforma, analisando o processo tributário como instrumento de financiamento dos programas públicos e dos direitos sociais, especialmente quanto às consequências de sua aplicação para a seguridade social. Sem a pretensão de esgotar as questões, pretende-se ampliar as motivações para a participação social no debate, despertando-a do discurso de neutralidade da reforma.

37A Reforma Tributária e os Riscos para o Financiamento da Seguridade Social

2 OS EIXOS DA REFORMA EM TRAMITAÇÃO

Dos diversos problemas existentes no sistema tributário nacional, a segunda proposta de reforma tributária3 enviada pelo governo Lula, a PEC 2334, de 2008, adota como eixos a simplificação e a desoneração. Outras questões são praticamente ignoradas ou abordadas perifericamente. A simplificação pretendida alcança as esferas estadual e federal e, por sua vez, a desoneração tem como alvo os encargos patronais sobre a folha de salários, a exportação de produtos e serviços, a realização de investimentos produtivos e gêneros alimentícios de primeira necessidade.

Embora enfrentando problemas significativos do modelo atual, ter como eixos a simplificação e a desoneração não prioriza a correção dos graves desequilíbrios do sistema tributário, identificados como a falta de justiça social e o desrespeito à capacidade contributiva de agentes econômicos e segmentos sociais.

2.1 A reforma e a simplificação na tributação estadual

No âmbito estadual, a proposta produz duas grandes alterações: a) inverte a titularidade do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), que passa a pertencer, nas operações interestaduais, ao estado de destino das mercadorias e dos serviços e não mais ao estado de origem; b) centraliza na União a competência tributária sobre o ICMS, permitindo a unificação nacional dessa legislação.

A primeira mudança tem como alvo inibir a guerra fiscal, instrumento utilizado para atração de unidades fabris, empresas de prestação de serviços e de centros de distribuição de mercadorias. A segunda pretende uma diminuição significativa do conjunto regulatório do ICMS, ao custo de uma redução drástica da competência tributária dos estados em relação à principal fonte de receita dessas unidades subnacionais. Ressalte-se que na essência da autonomia federativa de qualquer ente estatal está a competência tributária própria, como instrumento capaz de assegurar capacidade econômica para o desempenho de suas atribuições5.

Como instrumento de garantia a cada unidade da federação contra perdas de receitas do ICMS, especialmente nas operações interestaduais, com a inversão da titularidade de origem para destino, a proposta cria um Fundo de Equalização

3. A primeira foi enviada à Câmara dos Deputados no início do primeiro mandato, em abril de 2003, e tramitou como PEC 41/2003. Resultou na Emenda Constitucional nº 42, promulgada ainda em 2003. Embora não tenha conseguido grandes avanços, especialmente quanto à unificação do ICMS, a promulgação até o final daquele exercício atendia à necessidade de prorrogar a CPMF e a desvinculação das receitas da União (DRU).

4. A PEC 233/2008 tramita em conjunto a outras proposições de mesma natureza, várias delas resultantes de desmembramento da PEC 41/2003.

5. Sem negar a importância da capacidade tributária para a caracterização da autonomia federativa, Fernando Rezende (1983) aponta que há razões para centralizar as decisões da política tributária: os objetivos estabelecidos no planejamento nacional e a limitação progressiva da capacidade de arrecadar recursos a nível local, mesmo quando o aumento populacional ou a racionalidade (busca de maior eficiência) indiquem demanda ampliada por serviços públicos descentralizados.

38Políticas Públicas e Financiamento Federal do Sistema Único de Saúde das Receitas (FER). Esse fundo, que integraria o Orçamento Fiscal da União, receberia dotações vinculadas, calculadas a partir das receitas de impostos da União.

A alteração da titularidade do ICMS, de origem para destino, também afeta os municípios. Em média, a repartição do ICMS representa cerca de 2,3% de suas receitas brutas, mas para os municípios de médio e grande porte o ICMS representa um pouco mais6. A proposta de reforma, além de alterar o total de ICMS a ser arrecadado pelo estado, modifica a forma de partilha, determinando que a nenhum município seja entregue proporção maior que quatro vezes a correspondente a de sua população na população do estado7.

Desde 1996, a Lei Complementar nº 87 (Lei Kandir) regulamenta o ICMS, definindo relações interestaduais e legislando sobre a base de incidência. A norma não tem, no entanto, competência para legislar sobre alíquotas ou enquadramento de mercadorias e serviços. Com a reforma, a competência normativa federal sobre o ICMS é ampliada de tal forma que fica centralizada na União, unificando todas as legislações estaduais. Para os estados restará apenas a competência residual8.

No texto proposto, a simplificação decorre da unificação das normas sobre o tributo, ao custo da perda, para os estados, da capacidade de legislar sobre o ICMS. Apesar de afetar o equilíbrio federativo, concentrando na União ainda mais competência, pretende-se o fim da guerra fiscal entre os estados, atualmente apresentada como instrumento nefasto para as contas públicas e cada vez menos eficaz no combate aos desequilíbrios regionais. É preciso ressaltar que a utilização de tratamentos diferenciados em matéria tributária era uma das últimas possibilidades que os estados mantinham para promover políticas de desenvolvimento depois que foram levados à privatização dos bancos e das grandes empresas estaduais de energia etc.

Com a reforma, agrava-se uma situação onde os estados já possuem pequena capacidade de intervir no processo econômico para atração de investimentos privados, geração de demanda e produção de postos de trabalho. Quem já foi privado da possibilidade de oferecer crédito e perdeu empresas com as quais poderia decidir sobre investimentos estratégicos e políticas de aquisição de bens e serviços, vê-se afastado de mais um instrumento: a política tributária. Em contrapartida, a reforma oferece a criação de um fundo de desenvolvimento regional

6. De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional (w.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp, acessado em set/2009), esse percentual é ainda maior (25%) nos municípios de médio porte (população entre 50 mil e 300 mil).

7. Hoje, da receita do ICMS, 25% pertencem aos municípios, sendo que ¾ desse valor são proporcionalmente rateados ao valor adicionado em seus territórios. Com a reforma, introduz-se um delimitador a esse critério, deixando essa divisão mais proporcional à população do município, afetando aqueles com grande concentração de empresas.

8. Pelo substitutivo aprovado na Comissão Especial, uma lei complementar instituirá o novo ICMS, definindo as suas alíquotas, entre elas uma alíquota padrão aplicável à maioria das situações. Haverá limites e condições para que os estados possam legislar residualmente, aumentando ou reduzindo alíquotas aplicáveis a mercadorias e serviços. Até mesmo para o enquadramento de mercadorias e serviços às alíquotas caberá a uma resolução do Senado Federal.

39A Reforma Tributária e os Riscos para o Financiamento da Seguridade Social como mecanismo substitutivo. Resta saber se o volume de recursos a ele destinado será suficiente para compensar todas essas perdas.

2.2 A reforma e a simplificação na tributação federal

Na esfera federal, a simplificação é determinada pela extinção das contribuições sociais com a respectiva incorporação a impostos federais. A proposta cria um Imposto sobre Valor Adicionado Federal (IVA-F) que passaria a acumular a arrecadação de todos os tributos incidentes sobre o faturamento. Na proposição inicial, seriam extintos e agregados ao IVA a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico Incidente sobre Combustíveis (CIDE-Combustíveis), a Contribuição do Salário-Educação, a Contribuição Social do Programa de Integração Social (PIS) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Outra simplificação decorreria da incorporação da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL) ao Imposto de Renda relativo à pessoa jurídica.

Durante a tramitação na Comissão Especial, optou-se por não incorporar a

CIDE-Combustíveis ao IVA-F, pois ficou demonstrada a sua importância como tributo regulatório do preço dos combustíveis diante da alta dos preços internacionais do petróleo ao longo de 20089. A partir dessa exclusão, se aprovado, o IVA-F será composto exclusivamente pela incorporação de contribuições sociais, antes instrumento de financiamento exclusivo do Orçamento da Seguridade Social.

A extinção da CSLL, da Cofins e do PIS se soma à não renovação da CPMF, como parte de um processo que acaba com as fontes exclusivas e vinculadas à seguridade social. Aprovada a reforma, restariam como contribuições sociais tão somente a previdenciária e a que incide sobre a receita de concursos de prognósticos, cuja arrecadação, além de diminuta, é destinada a várias outras funções além da seguridade, como educação, clubes esportivos, fundo penitenciário etc. Vale ressaltar que, durante a vigência dos diversos mecanismos de desvinculação de receitas, que se sucedem ininterruptamente desde 199410, uma parcela correspondente a 20% da arrecadação das contribuições sociais podia ser utilizada livremente. A reforma não altera esse dispositivo, mantém a existência da Desvinculação das Receitas da União (DRU), que continuará produzindo os mesmos efeitos até 31 de dezembro de 2011, término previsto de sua vigência, quando deverá, de alguma forma, ser renovada.

Com o fim das contribuições sociais que incidem sobre o lucro e o faturamento das empresas, que hoje significam parcela considerável das fontes que sustentam o Orçamento da Seguridade, um novo modelo de financiamento para esses programas e

9. O valor da CIDE, cobrada por litro de combustível, foi diminuído como um dos instrumentos a impedir que o aumento do preço do petróleo ao longo de 2008 fosse internacionalizado na economia nacional.

10. Sucedem-se o Fundo Social de Emergência (FSE) (ECR nº 1/1994), o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) (EC nº 10/1996 e 17/1997) e a Desvinculação das Receitas da União (DRU) (EC nº 27/2000, 42/2003 e 56/2007).

40Políticas Públicas e Financiamento Federal do Sistema Único de Saúde direitos sociais entrará em cena. A reforma introduz um modelo de base ampla, composta exclusivamente por impostos, onde se somam recursos do IPI, do IR (incorpora a CSLL) e do IVA-F (com as receitas do PIS, salário-educação e Cofins). Sobre essa base são calculadas as repartições federativas de recursos para estados e municípios11 e as vinculações constitucionais, para a seguridade social, os programas de geração de emprego e renda a cargo do BNDES, os pagamentos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (salário-desemprego e abono salarial), o fundo de desenvolvimento regional, a educação, entre outras despesas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

A criação de uma base ampla e única de financiamento para a maior parte do orçamento federal vem em contraposição ao modelo constitucional de 1988, quando foram instituídos três orçamentos. Para o orçamento da Seguridade, contribuições sociais e recursos próprios sustentam direitos e ações vinculadas a saúde, previdência e assistência social. Para o orçamento fiscal, recursos tributários (impostos e taxas), contribuições econômicas e outras fontes correntes e de capital asseguram recursos para as ações do Orçamento Fiscal, viabilizando a repartição tributária, os demais programas e ações de governo e, sempre que necessário, repasses para a Seguridade Social. Para o orçamento das estatais, há recursos das próprias empresas e transferências governamentais.

A criação dessa base é apresentada como positiva pelos proponentes da reforma. Para as vinculações de despesas da União, pode representar maior estabilidade para os recursos, pois ficarão menos sensíveis às flutuações na receita de um ou outro tributo. Para estados e municípios, há uma vantagem adicional. O fim das contribuições sociais e a ampliação dos impostos que compõem a base de repartição devem evitar a repetição do ocorrido ao longo do Plano Real, quando o aumento da carga tributária foi viabilizado quase que exclusivamente em contribuições sociais, resultando numa apropriação quase integral desses recursos pela União12.

O Quadro 1 detalha os principais aspectos de vinculação de recursos e as inovações propostas pela reforma, na versão aprovada em novembro de 2008 pela Comissão Especial que analisa o mérito da proposta de emenda à Constituição13. A reforma busca manter o volume de recursos que compõem esses fundos de repartição ou que são vinculados constitucionalmente, a título de garantir a neutralidade.

1. Também entrarão na repartição de receitas os novos impostos que forem criados com base na competência residual da União prevista no art. 154, I, da Constituição Federal.

12. Comparativamente a 1991, a carga tributária total em 2000 havia subido 4,31 p do PIB. No mesmo período, as transferências por repartição aumentaram apenas 0,59 p do PIB. Na mesma base de comparação, em 2005 esses valores eram, respectivamente 6,90 p e 1,34 p (VAZ, 2008b, p. 46).

13. Diferentemente do que ocorre no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, a tramitação das propostas de emenda à Constituição é analisada primeiramente pela Comissão de Constituição e Justiça, que avalia a constitucionalidade e a juridicidade, depois é encaminhada a uma comissão especial, para análise e discussão do mérito. Posteriormente vai a Plenário, devendo ser aprovada em dois turnos antes de seguir ao Senado.

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