Políticas públicas e financiamento federal do Sistema Único de Saúde

Políticas públicas e financiamento federal do Sistema Único de Saúde

(Parte 7 de 8)

41A Reforma Tributária e os Riscos para o Financiamento da Seguridade Social

QUADRO 1 Comparativo para impostos e contribuições de competência da União, repartição de receitas e vinculações, a situação atual e as principais modificações propostas pela reforma tributária, na versão aprovada pela Comissão Especial (PEC 233/08)14

Impostos e contribuições

Vinculação ATUAL de recursos (1)Modificações propostas pela reforma

IMPOSTOS afetados pela reforma

IR47% para fundos constitucionais Incorpora a CSLL, integra a nova base de partilha

IPI 47% para fundos constitucionais e

10% para estados exportadores

Integra a nova base de partilha, acaba a repartição para estados exportadores

Incorpora Cofins, PIS e salário- -educação e Integra a nova base de partilha

I. ExportaçãoNão há.Será compartilhado novos impostos 20% para estados e municípiosIntegra a nova base de partilha

IMPOSTOS não afetados pela reforma

IOF Sobre o ouro, para estados e municípios

Não são alteradosITR50% para os municípios

I. Importação

CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS Todas foram afetadas pela reforma

CofinsSeguridade SocialSerá incorporada ao IVA-F CSLLSeguridade SocialSerá incorporada ao IRPJ

PIS BNDES (40%), seguro-desemprego e abono salarial Será incorporada ao IVA-F

Cont. PrevidenciáriaIntegralmente para o RGPSDesoneração parcial da cota patronal

Sal. educação Ensino fundamental - 50% para os estados Será incorporada ao IVA-F afetadas pela reforma Cide-Combustíveis

Subsídios, projetos ambientais e infraestrutura de transportes, com repartição para estados e municípios

Mantida a vinculação, acaba com a repartição

Fonte: Constituição Federal e substitutivo adotado pela Comissão Especial. Org. Autor. Notas: Além das vinculações por repartição, 18%da arrecadação líquida de impostos devem ser destinados à educação. Criados com base na competência residual do Art. 154 da Constituição Federal.

Se a existência de uma base ampla de financiamento traz vantagens para programações do Orçamento Fiscal, para a Seguridade Social essa ampliação não produz alterações positivas. Hoje, contribuições incidem sobre uma larga e dife-

14. Vide nota 4.

42Políticas Públicas e Financiamento Federal do Sistema Único de Saúde renciada gama de fatos econômicos, como salários, lucros e faturamento (antes, durante a vigência da CPMF, até sobre movimentação financeira). Dessa forma, perder as contribuições sociais, fontes exclusivas, e receber recursos transferidos, mesmo que vinculados, significa o fim de sua relativa autonomia e da capacidade de priorizar os gastos sociais em detrimento de outras demandas públicas, gerando uma acirrada disputa alocativa dos recursos orçamentários.

2.3 As desonerações constantes do relatório

A proposta aprovada na Comissão Especial também avança no sentido da desoneração tributária, pois há consistentes e reiterados apelos em sua defesa. Eles respondem a percepções derivadas da magnitude da carga tributária, da sua distribuição, de como os tributos afetam determinado setor ou segmento, do papel do Estado e da eficiência dos gastos públicos. No entanto, tratar a desoneração em foro constitucional é bastante questionável. A utilização de emenda constitucional deveria se reservar a grandes questões gerais e não a soluções de pontos específicos, para os quais há soluções mais apropriadas na esfera infraconstitucional.

Essa opção por introduzir desonerações no texto constitucional, criando imunidades tributárias, busca atrair aliados para a reforma15. Outra consequência é estender para o futuro os interesses de eventual maioria presente no Parlamento, exigindo-se maioria qualificada para a sua revogação.

Em parte, o volumoso texto da reforma, ao fixar no texto constitucional imunidades e tratamentos tributários diferenciados, ao referendar decisões questionáveis, especialmente resultantes da guerra fiscal dos estados, e ao estabelecer garantias e privilégios para determinados segmentos econômicos, poderá levar a imensa maioria das demandas judiciais tributárias para o foro do Supremo Tribunal Federal.

Na proposta de reforma aprovada pela Comissão Especial, os principais alvos das desonerações são as exportações, os investimentos em ativo permanente das empresas, a reciclagem, a folha de salários e os produtos da cesta básica, listados em lei. Mas, há indicações de tratamento diferenciado, como para os casos de poluidor-pagador, para segmentos relacionados à produção agropecuária, especialmente de álcool e biodiesel, ampliação dos tratamentos tributários da Zona Franca. Ademais, as regras de não cumulatividade e de imunidade para as exportações previstas para o ICMS foram estendidas ao IVA-F16.

Os investimentos em ativo permanente também receberam imunidade e

15. Diante da fragmentação atual dos partidos e das bancadas estaduais, percebem-se no texto inúmeros dispositivos que podem significar o atendimento a demandas praticamente individuais.

16. As empresas que realizam essas operações ficarão livres, portanto, também da parcela relativa ao salário educação, que seria incorporado ao IVA-F.

43A Reforma Tributária e os Riscos para o Financiamento da Seguridade Social foram constitucionalizadas regras determinando o rápido aproveitamento de créditos tributários17, inclusive os relativos à aquisição de bens e serviços utilizados na atividade produtiva. Até mesmo o direito de transferências a terceiros desses créditos acabou fixado do texto da Carta Magna. Embora seja importante que o Estado respeite e reconheça rapidamente os créditos tributários, restam dúvidas se essa matéria mereceria foro constitucional. Independentemente desse mérito, doravante o efeito da compensação de créditos ao IPI ou IR, que antes afetavam tão somente o financiamento do Orçamento Fiscal, passarão a afetar diretamente o volume de recursos a ser destinado à Seguridade Social.

Também objeto de mudanças, as contribuições patronais incidentes sobre a folha de salários foram alteradas com a aprovação de duas regras de desoneração. Por afetar diretamente as contribuições previdenciárias e, portanto, o Orçamento da Seguridade Social, as repercussões dessas desonerações merecem análise à parte.

2.4 Os efeitos da desoneração sobre a folha de salários

Várias medidas foram aprovadas para desonerar as empresas da tributação incidente sobre a folha de salários: a) deixará de incidir a contribuição social do salário educação (2% sobre os salários pagos), que é destinada ao ensino fundamental e partilhada com os estados. Essa contribuição será compensada via IVA-F; b) será reduzida a contribuição patronal previdenciária para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), vedada qualquer compensação a partir do segundo ano de promulgação da Emenda, diminuindo, ao longo de seis exercícios, de 20% para 14%; c) a lei poderá estabelecer que entidades agropecuárias e agroindustriais contribuam sobre o faturamento, o valor agregado ou o lucro; d) a lei poderá substituir parcialmente a contribuição sobre os salários por um adicional ao IVA-F.

A desoneração mais significativa é a determinada pela diminuição da contribuição patronal de 20% para 14%. A alíquota de incidência da contribuição previdenciária nunca esteve fixada constitucionalmente, mas o substitutivo determina que ela seja reduzida à razão de um ponto percentual, durante um período de seis anos. Desconhecendo a reserva legal, essa regra entra em vigor, no segundo ano da publicação da Emenda Constitucional, mesmo que a legislação pertinente permaneça inalterada. Da forma como colocada, é uma desoneração graciosa, pois veda a compensação sobre outro fato gerador. Também não é prêmio para as empresas que demonstrarem regularidade no cumprimento de suas obrigações previdenciárias, que diminuírem a terceirização ou os graus de precarização do trabalho. Simplesmente há uma redução desse encargo patronal.

O principal argumento para a diminuição da cota patronal é o combate à

17. Os créditos tributários representam direitos financeiros do contribuinte com a Fazenda Pública. Decorrem de previsão legal e podem ser utilizados, por exemplo, para abater outros tributos.

44Políticas Públicas e Financiamento Federal do Sistema Único de Saúde informalidade, determinada pelo custo tributário do emprego com carteira assinada. Essa argumentação precisa ser avaliada sob, pelo menos, três pontos básicos.

O primeiro diz respeito ao seu impacto na folha de salários das empresas.

Depois da criação do regime tributário do Simples, que hoje já alcança mais de três milhões de empresas18, a imensa maioria das micro e pequenas empresas não pagam a cota previdenciária sobre a folha de salários, mas sobre o seu faturamento. Entretanto, para a maior parte das grandes empresas, o custo da folha de salários é pequeno, já que o investimento em máquinas, equipamentos e em avanços tecnológicos permite maiores índices de produtividade do trabalho. Um modelo de desoneração não linear, dirigido para setores de uso intensivo de mão de obra, como construção civil, prestadoras de serviços, segmentos de pequenas empresas não alcançadas pelo Simples e mesmo para pequenas prefeituras, poderia ser mais útil como instrumento garantidor da inclusão previdenciária e economicamente mais vantajoso para as contas da previdência social.

Outras propostas, como um mecanismo linear, mas com efeitos mais significativos para os pequenos salários – como um crédito por vínculo – poderia ter repercussões mais significativas como instrumento de combate à informalidade (acerca desses e de outros pontos importantes sobre a questão, ver ANSILIERO, 2008).

O segundo ponto diz respeito ao aspecto automático da entrada em vigor da redução do tributo. Em 2008, o ministro Mangabeira Unger defendeu uma desoneração radical da tributação sobre a folha de salários, desde que resultado de processo negocial com as empresas visando a diminuição das contratações terceirizadas, de uma sistemática de participação dos trabalhadores em lucros e resultados, por exemplo. As modificações, ao determinarem a vigência do dispositivo, até mesmo independentemente de lei, não permitem que a essa redução seja aposta qualquer condição.

O último aspecto diz respeito ao impacto sobre as contas de previdência social e, naturalmente, ao Orçamento da Seguridade Social. A contribuição patronal sobre a folha de salários, de 2,5 % para as empresas financeiras e de 20% para as demais não enquadradas no sistema SIMPLES, representou, em 2008, 57% das receitas previdenciárias, totalizando R$ 89,7 bilhões19. Uma renúncia aproximada de 30% desse valor corresponde a cerca de R$ 28 bilhões ao ano. O substitutivo aprovado na Comissão Especial assegura que o Regime Geral será compensado por mais essa renúncia. No entanto, o texto não exclui a possibilidade de que outros recursos da Seguridade sejam utilizados para essa cobertura. Nesse caso, o

18. SRFB – Análise da Arrecadação das Receitas Federais de julho de 2009; p. 19. Disponível em: <http://w.srf. fazenda.gov.br>. Acesso em: 21 set. 2009.

19. Esse valor corresponde à soma das contribuições das empresas, do setor público, relativamente a servidores submetidos ao regime Geral de Previdência Social e da arrecadação das empresas contratantes de prestadoras de serviços, por sub-rogação.

45A Reforma Tributária e os Riscos para o Financiamento da Seguridade Social próprio Orçamento da Seguridade Social, ao fazer a compensação da renúncia, assumiria os prejuízos e a perda desses recursos – uma situação inaceitável diante das inúmeras demandas pela ampliação dos recursos para a saúde, da necessidade de um sistema de inclusão previdenciária urbana ou das reiteradas reivindicações por maiores reajustes para aposentados e pensionistas do regime geral.

É preciso registrar, ainda, que a Constituição Federal já prevê desonerações para setores com uso intensivo de mão de obra, permitindo que o encargo tributário seja deslocado para outro fato gerador. Esse dispositivo é mantido, mas com eficácia limitada, pois, com o fim das contribuições sociais, as compensações recairiam obrigatoriamente sobre os impostos, que têm limitações quanto a diferenciações pela natureza econômica do contribuinte20. Há dúvidas sobre a constitucionalidade de mecanismos propostos pela reforma que permitem a substituição da contribuição sobre a folha por meio de adicional sobre o IVA-F, porque, para os impostos, diante de um fato gerador, não pode haver discriminação entre os contribuintes – ressalte-se que essas restrições não existem para as contribuições sociais.

2.5 Uma simulação sobre as receitas para a implementação da proposta aprovada na Comissão Especial

Uma simulação dos reflexos sobre as receitas da aplicação da reforma pode ser vista na tabela 1. Nele estão apresentados os valores realizados para impostos e contribuições envolvidos na reforma, no exercício de 200721, e os resultados esperados das novas repartições e vinculações. Mas é preciso salientar que esse modelo de simulação é extremamente precário, pois parte do pressuposto de que, na regulamentação dos impostos (IR e IVA-F), as novas alíquotas serão suficientes para manter inalteradas as arrecadações. Embora pareça simplesmente matemático, envolve capacidade técnica para determinar as alíquotas, apropriando os efeitos de imunidades e desonerações determinadas, excluindo a cumulatividade etc., e política, para aprová-las, mantendo o controle do processo legislativo para impedir a votação de um sem número de novas renúncias. E, depois, o controle sobre as infinitas demandas judiciais. Acrescentem-se, a todos esses problemas, os efeitos da crise econômica de 2008 sobre a economia22 e as receitas tributárias.

Os dados apresentados na tabela 1 permitem avaliar que os parâmetros para repartição e vinculação de receitas presentes no projeto mantêm a maioria dos

20. Essas restrições relativamente a impostos estão expressas no art. 150 da Constituição Federal. 21. Como relatado, o substitutivo da Comissão atualizou a referência de 2006 para 2007.

2. Como resultado da crise, além das perspectivas de recuperação diferenciada dos diversos setores e segmentos econômicos, é difícil prever o comportamento de diversos parâmetros fundamentais para a previsão do comportamento dos diversos tributos.

46Políticas Públicas e Financiamento Federal do Sistema Único de Saúde atuais níveis de repartição e de vinculação23. Mas esse aspecto se resume à neutralidade da reforma. Como as mudanças promovem renúncias fiscais, estabelecem garantias contra as perdas para estados e municípios e ampliam os recursos dos fundos regionais, é preciso avaliar as consequências que recairão sobre a execução do conjunto de programas e direitos mantidos pelo orçamento da União, sobre o qual recairá um enorme ônus.

Do ponto de vista da receita total, a implantação da reforma reduz esse montante em, pelo menos, R$ 24 bilhões, que corresponde à desoneração da folha de salários. Essa redução poderá ser ainda maior devido a outras desonerações, como foi visto no item 1.3. Além de perder essas receitas, foram ampliadas as transferências, basicamente pela ampliação dos recursos destinados aos fundos regionais e pela criação do Fundo de Equalização das Receitas. Mais de R$ 8 bilhões estão associados a essas despesas. E há, ainda, aumento em demais vinculações, como infraestrutura, e outras compensações24. No total, a União perderia cerca de R$ 43 bilhões em recursos livres.

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